Вход на сайт
войти через:Войти через loginza

Апрель 2013 года

Отчет

о результатах мониторинга правоприменения

за апрель 2013 года

 

Исполнение решений Европейского суда по правам человека

(эксперт – доцент кафедры государственного и административного права СПбГУ Белов С.А.)

 

Цель проведения мониторинга: оценка эффективности исполнения Российской Федерацией решений Европейского суда по правам человека в части принятия мер индивидуального характера, обеспечивающих restitutio in integrum, т.е. пересмотр решения заявителя или принятие иных мер по восстановлению прав заявителя – тех прав, нарушение которых в конкретном деле было констатировано Европейским судом по правам человека.

 

Нормативные акты и их положения, мониторинг правоприменительной практики по которым проводился:

Гражданский процессуальный кодекс РФ, п. 4 ч. 4 ст. 392;

Арбитражный процессуальный кодекс РФ, п. 4 ч. 3 ст.311;

Уголовно-процессуальный кодекса РФ, п. 4 ч.2 ст.413, ч. 5 ст.415.

 

Методика сбора правоприменительной практики:

Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям ЕСПЧ за 2011-2012 гг. Всего в 2011-2012 гг. ЕСПЧ вынес в отношении Российской Федерации около 750 решений (итоговых постановлений), в том числе по статьям Конвенции (цифры округлены): ст.2  – 150 решений,  ст.3 – 160 решений, ст.5 ­– 130 решений, ст.6 – 130 решений,  ст.8 – 60 решений, ст.13 – 70 решений, ст.1 Протокола 1 – около 50 решений, другие статьи – около 20 решений.

При осуществлении мониторинга осуществлялся сбор обнародованных (в том числе размещенных в БД КонсультантПлюс раздел Судебная практика на сайтах судебной системы (ras.arbitr.ru и sudrf.ru) и других информационных ресурсах, содержащих судебную практику – actoscope.com, gcourts.ru, судебныерешения.рф) судебных актов судов общей юрисдикции (по гражданским и уголовным делам) и арбитражных судов, вынесенных в рамках исполнения решений Европейского суда по правам человека с 1 января 2011 года. Решения, в которых заявители просили пересмотреть их дела в связи с обращением других лиц и удовлетворением их жалоб в ЕСПЧ не учитывались. Всего было найдено 48 опубликованных Постановлений Президиума Верховного Суда о возобновлении производства по уголовным делам в порядке ч. 5 ст.415 УПК, три решения нижестоящих судов по пересмотру приговоров по уголовным делам, а также одно решение (судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 23 октября 2012 года) по заявлению о пересмотре решения по гражданскому делу на основании решения Европейского суда по правам человека (в рассмотрении дела отказано в связи с пропуском 3-х месячного срока, предусмотренного ч. 6 ст.395 ГПК РФ). 

Перечень проанализированных судебных актов приведен ниже.

 

Проблемы, выявленные в ходе анализа правоприменительной практики и позиция эксперта по выявленным проблемам, причинам их возникновения и возможным путям их решения.

В первую очередь обращает на себя внимание явная диспропорция между количеством гражданских и уголовных дел, пересмотр которых осуществляется в соответствии с вынесенными решениями ЕСПЧ. Среди доступных для анализа судебных решений не было обнаружено ни одного решения по пересмотру судебных актов по гражданским или административным делам – все обнаруженные решения относятся к возобновлению производств по уголовным делам. Очевидно, не последнюю роль играет и регламентированная законом процедура пересмотра: в УПК (ст.415) установлено конкретное полномочие определенного должностного лица (Председателя Верховного Суда РФ) внести соответствующее представление о пересмотре в Президиум Верховного Суда РФ. Отсутствие подобного полномочия в ГПК и АПК вряд ли может быть оправданно особенностями принципов этих судопроизводств и отнесено исключительно к правам заинтересованных лиц – заявителей. Принцип состязательности, хотя и в неодинаковой степени, действует как в гражданском, так и в уголовном судопроизводстве, а в административном он существенно ограничен в части расширения полномочий суда для обеспечения прав граждан – участников процесса. Следовательно, без достаточных для того принципиальных оснований законодатель почему-то не возлагает на должностных лиц обязанности инициировать пересмотр судебных решений на основании решений Европейского Суда по правам человека в гражданском и административном судопроизводстве.

Получается, что в разных видах судопроизводства складывается совершенно разный порядок и условия пересмотра судебных решений на основании решений Европейского суда по правам человека, что явно не способствует эффективности восстановления прав, нарушение которых выявлено ЕСПЧ.

Регламентированный УПК РФ процесс инициирования пересмотра решений, несмотря на его очевидные преимущества по отношению к гражданскому и административному судопроизводству, к сожалению, также не лишен недостатков. Главным из таких недостатков можно считать проблему сроков инициирования возобновления производства по уголовному делу: ч. 5 ст. 415 УПК предусматривает срок на рассмотрение Президиумом Верховного Суда РФ представления Председателя Верховного Суда РФ (1 месяц), однако не устанавливает срок внесения такого представления Председателем ВС РФ. В результате анализ Постановлений Президиума Верховного Суда РФ за 2012 год показывает, что в среднем с момента вынесения решения ЕСПЧ до рассмотрения дела Президиумом Верховного Суда РФ проходит более 10 месяцев, а в некоторых случаях этот срок превышает 13 месяцев. Даже с учетом 3-х месячного срока на вступление в силу решений ЕСПЧ подобные сроки представляются чрезвычайно затянутыми. Однако и эту проблему вряд ли можно считать главной в части обеспечения исполнения решений ЕСПЧ в части восстановления прав заявителя.

Основной проблемой должно считаться непринятие никаких мер по восстановлению прав заявителей по большинству решений, выносимых ЕСПЧ. Как можно увидеть из многочисленных публикаций в юридической литературе и сообщений в средствах массовой информации, Российская Федерация исправно выплачивает справедливую компенсацию за нарушение прав, которую назначает в своих решениях ЕСПЧ, хотя действующее законодательство не предусматривает обязательности принятия какого-либо формального судебного акта в качестве основания для выплаты такой компенсации. Однако гораздо более важным с точки зрения восстановления прав должно считаться принятие таких мер, которые по существу направлены на изменение ситуации, квалифицированной ЕСПЧ как нарушение прав гражданина.

Во-первых, далеко не по всем решениям ЕСПЧ Председателем ВС РФ вносятся представления в Президиум ВС РФ. Разумеется, часть решений ЕСПЧ действительно не требуют процедуры пересмотра каких-то судебных актов в РФ, однако отсутствие обнародованных решений, в которых обосновывалось бы отсутствие такой необходимости в конкретных делах и вносилась бы определенность в отношении дальнейших юридических последствий решения ЕСПЧ, не обеспечивает общественный контроль, контроль иных государственных органов и Комитета Министров Совета Европы за исполнением решений ЕСПЧ, не говоря уже об отсутствии соответствующей определенности последствий у заявителей, выигравших дело в ЕСПЧ. В некоторых делах Президиум ВС РФ, возобновив уголовное дело в отношении заявителя, приходит к выводу о том, что пересмотр никаких решений не требуется (например, Постановление Президиума ВС РФ от 16.03.2011 № 404-П10). Наличие таких дел предполагает, что именно Президиум Верховного Суда РФ должен принимать решение о необходимости пересмотра. Очевидно, что это требует инициирования соответствующей процедуры в отношении всех дел, по которым ЕСПЧ обнаружил нарушение прав человека, однако это делается далеко не всегда.

Во-вторых, в ряде дел Верховный Суд РФ фактически отказывается исполнять решение ЕСПЧ. В одном из анализировавшихся решений (упомянутое выше Постановление Президиума ВС РФ от 16.03.2011 № 404-П10) Верховный Суд РФ фактически пересмотрел выводы, сделанные Европейским судом, в отношении того, был ли состав суда, рассматривавший дело заявителя, сформирован в соответствии с законом. В другом решении (№ 302-П10 от того же числа – 16.03.2011) Верховный Суд РФ, возобновив производство и признав вслед за решением ЕСПЧ, что было нарушено право обвиняемого на защиту, прекратил производство по делу по нереабилитирующему основанию – в связи со смертью осужденного.

Разумеется, с точки зрения конституционных принципов функционирования судебной власти национальные суды, защищенные государственным суверенитетом и принципами осуществления правосудия, должны иметь возможность выбора средств и механизмов исполнения решения международного суда. В частности, они должны иметь возможность оценивать необходимость отмены судебного решения, вынесенного российскими судами. Однако полномочия национальных судов не распространяются на возможность пересмотра тех обстоятельств, которые были установлены ЕСПЧ, в частности на оценку, действительно ли имело место нарушение прав человека, констатированное ЕСПЧ. Любые средства и механизмы, любое усмотрение национальных судов могут использоваться в рамках поиска наиболее эффективного восстановления прав человека.

Верховный Суд РФ в своих решениях часто воспроизводит следующую формулировку: по смыслу соответствующих норм закона, если права человека были нарушены решением суда Российской Федерации, то отмена этого решения должна быть осуществлена только если в отношении такого решения можно сделать вывод о его незаконности, необоснованности или несправедливости. В то же время нарушения прав человека, констатируемые ЕСПЧ, не всегда связаны именно с такими дефектами судебных актов, принятых в Российской Федерации. Например, решение может быть законным с точки зрения действующего российского законодательства – по крайней мере при его формальном толковании – но при этом нарушать права человека, гарантированные Европейской конвенцией. Решения, предпринимаемые национальными судами в качестве исполнения решения ЕСПЧ, должны быть в любом случае направлены на восстановление прав – с учетом того, какие права и как именно были нарушены. Нарушение права на защиту, например, требует повторного рассмотрения дела с той стадии, на которой было допущено нарушение. Только в таком случае может идти речь об эффективном исполнении решения ЕСПЧ по существу. В целом подобные решения достаточно часто принимаются Президиумом Верховного Суда РФ, (например, Постановление Президиума ВС РФ от 5.09.2012 №135-П12), однако отказы в направлении на повторное рассмотрение ставят вопрос о тех критериях, которыми должны руководствоваться российские суды в выборе средств восстановления прав. Упомянутые выше критерии едва ли могут расцениваться как эффективные, тогда как других критериев в проанализированной судебной практике не выявлено. Не предлагалось таких критериев и в проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ «Об исполнении судами общей юрисдикции постановлений Европейского суда по правам человека», направленном для обсуждения в научные и экспертные учреждения в марте 2013 года.

Решения ЕСПЧ, очевидно, не имеют силы правоприменительных актов, отменяющих решения российских судов – это полномочие сохраняется за национальными судами, однако пределы дискреции в этом вопросе ограничиваются выбором способа и порядка восстановления прав заявителя.

Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в решении по делу № 44-г-27 от 10 июня 2010 года пришел к выводу, что констатированное ЕСПЧ нарушение принципа правовой определенности, выразившееся в отмене судом надзорной инстанцией решения суда, вынесенного в пользу заявителей не требует никакого исправления. Такую позицию суда сложно считать обеспечивающей restitutio in integrum в отношении заявителей, поскольку в этом случае требовалось восстановление силы того решения суда, которое было отменено с нарушением принципа правовой определенности. Очевидно, Верховный Суд Республики Саха оценивал содержание решения по существу, однако восстановление прав заявителя на наличие правовой определенности требовало, независимо от правильности с точки зрения материального права пересмотреть решение, нарушающее правовую определенность. В противном случае никакого восстановления в правах не осуществляется, национальные суды тем самым не признают, что решение было вынесено с нарушением прав заявителей, а следовательно, ставят под сомнение итоговый вывод ЕСПЧ.

В-третьих, принятие некоторых решений выглядит скорее формальным исполнением решения ЕСПЧ независимо от того, будут ли эффективными такие меры. Характерен пример с отменой судебных актов о применении мер пресечения (например, Постановление Президиума ВС РФ от 26.12.2012 №183-П12). Другой, не менее характерный пример – Постановление Президиума ВС РФ от 19.01.2011 (№414П10) об отмене решения о выдаче обвиняемого органам государственной власти Таджикистана. С одной стороны, сам факт отмены таких решений имеет важное значение – признание их незаконности. С другой стороны, подобная отмена никак не способствует восстановлению прав заявителя в силу давности исполнения. Эффективность могла бы быть обеспечена рассмотрением вопроса о возмещении вреда, причиненного заявителю нарушением его прав, для чего имеются достаточные основания в действующем законодательстве – положения статей 1070 и 1100 ГК РФ. Однако Верховный Суд РФ обычно исходит из того, что присужденная ЕСЧП справедливая компенсация сама по себе обеспечивает соответствующее возмещение вреда.

В связи с этим возникает более общий вопрос – вопрос о соотношении той компенсации, которую постановляет выплатить заявителю ЕСПЧ, с компенсацией причиненного вреда на основании российского законодательства. Природа компенсации, присуждаемой Европейским судом по правам человека, ни в российском законодательстве, ни в судебной практике, ни в доктрине не определяется. Сам Европейский суд иногда указывает, что размер справедливой компенсации включает в себя те суммы, которые заявитель должен был получить на основании решений российских судов, если бы его права не были нарушены (например, решение ЕСПЧ по делу Давлятханова Д.З. от 23.09.2010 и кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда от 10.08.2011 по делу N33-7304). Однако едва ли это может означать, что вопрос о компенсации причиненного вреда решен Европейским судом по правам человека окончательно. Поскольку, как указывалось выше, решения ЕСПЧ не должны рассматриваться как правоприменительные акты, непосредственно действующие в Российской Федерации, вопрос о составе и размерах возмещаемого вреда должен окончательно решаться российским судом исходя из необходимости возмещения вреда, причиненного незаконными действиями или решениями государственных органов и должностных лиц.

Другой важнейшей проблемой в части восстановления прав, нарушение которых констатировано Европейским судом по правам человека, остается проведение надлежащего расследования этих нарушений и применение мер ответственности к должностным лицам, виновным в соответствующих нарушениях.

Во многих случаях само нарушение прав, констатируемое Европейским судом по правам человека, состоит в отсутствии такого расследования. К сожалению, типичной остается ситуация, что расследование, например, обстоятельств гибели или исчезновения людей так и не проводится, что дает в некоторых случаях повод повторного обращения граждан в ЕСПЧ и повторной констатации нарушения права на надлежащее расследование (например, решение ЕСПЧ по делу «Абуева и другие против Российской Федерации» от 2.12.2010). Непроведение надлежащего расследования можно считать главной системной проблемой исполнения решений ЕСПЧ, поскольку, с одной стороны, ЕСПЧ постоянно подчеркивает значение такого расследования, с другой стороны – не только российская практика, но и российское законодательство никак не обеспечивает такое расследование.

Значение надлежащего расследования в определенной степени расценивается ЕСПЧ как восстановление прав потерпевших, поскольку позволяет выявить конкретных лиц, виновных в нарушении их прав, определить содержание допущенного нарушения. Если речь идет о нарушении права на жизнь, расследование необходимо для получения сведений о судьбе без вести пропавшего лица и получения родственниками сведений об обстоятельствах и причинах гибели их близких. Именно в таком виде расследование обстоятельств нарушения прав человека фигурирует в решениях ЕСПЧ по многочисленной группе так называемых «чеченских дел», где отсутствие надлежащего расследования само по себе оценивается как нарушение прав. В то же время, насколько можно судить по открытым источникам, ни по одному из более чем полутора сотен «чеченских» дел надлежащего расследования так и не было проведено.

Однако расследование обстоятельств нарушения прав человека и выявление виновных лиц значимо не только в таких делах. Расследование имеет чрезвычайно важное значение для предотвращения нарушений прав в будущем, поскольку позволяет определить конкретное виновное лицо, делает ответственность персональной. Исходя из этого, восстановление прав требует проведения надлежащего расследования всех ситуаций, в которых было констатировано нарушение прав человека, чего в Российской Федерации не обеспечивается.

Положения российского законодательства не требуют обязательного проведения проверки по фактам нарушения прав и свобод, выявленным в решениях ЕСПЧ. Статья 415 УПК предусматривает лишь возобновление производства по уголовному делу на стадии судебного разбирательства и не предусматривает возможность направления материалов в органы дознания и следствия для принятия решения о виновности конкретных должностных в допущенных нарушениях.

Абсолютно правильной и безусловно эффективной, но к сожалению лишенной достаточных оснований в действующем законодательстве мерой восстановления нарушенных прав может считаться требование, сформулированное Президиумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 21.12.2011 №383П11, об обязании уполномоченных должностных лиц устранить нарушения, допущенные в связи неправомерным отказом в возбуждении уголовного дела.

Не предусматривает российское законодательство и обязательного проведения расследования для принятия решения о привлечении к дисциплинарной или административной ответственности должностных лиц, что также не позволяет обеспечить эффективность восстановления прав, нарушение которых констатировано в решении Европейского суда по правам человека.

 

Перечень проанализированных правоприменительных решений

 

  1. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 27.03.2013 N 2-П13
  2. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 23.01.2013 N 205-П12
  3. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26.12.2012 N 183-П12
  4. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26.12.2012 N 204-П12
  5. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 12.12.2012 N 244-П12
  6. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 05.12.2012 N 224П12
  7. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 05.12.2012 N 266-П12
  8. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 21.11.2012 N 235-П12
  9. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 31.10.2012 N 197-П12
  10. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 31.10.2012 N 211-П12
  11. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 05.09.2012 N 135-П12
  12. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 04.07.2012 N 110-П12
  13. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 16.05.2012 N 42-П12
  14. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 16.05.2012 N 41-П12
  15. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 18.04.2012 N 32-П12
  16. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 28.03.2012 N 5-П12
  17. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 08.02.2012 N 360-П11
  18. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 18.01.2012 N 348-П11
  19. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 18.01.2012 N 316-П11
  20. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 18.01.2012 N 308-П11
  21. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 21.12.2011 N 383П11
  22. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 21.12.2011 N 382П11
  23. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 14.12.2011 N 330-П11
  24. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 07.12.2011 N 203П11
  25. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 23.11.2011 N 264-П11
  26. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 23.11.2011 N 224-П11
  27. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 16.11.2011 N 271-П11
  28. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 14.09.2011 N 171-П11
  29. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 14.09.2011 N 204-П11
  30. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 27.07.2011 N 102П11
  31. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 13.07.2011 N 11-П11
  32. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 13.07.2011 N 140-П11
  33. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 08.06.2011 N 389-П10
  34. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 18.05.2011 N 70-П11
  35. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 18.05.2011 N 69П11
  36. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 20.04.2011 N 25П11
  37. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 20.04.2011 N 385П10
  38. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 20.04.2011 N 45-П11
  39. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 13.04.2011 N 437п10
  40. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 30.03.2011 N 373-П10
  41. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 16.03.2011 N 404-П10
  42. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 16.03.2011 N 302-П10
  43. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 02.03.2011 N 303-П10
  44. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 02.03.2011 N 424-П10
  45. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 09.02.2011 N 421п10
  46. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 09.02.2011 N 407-П10
  47. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 19.01.2011 N 392-П10
  48. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 19.01.2011 N 414П10
  49. Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда от 10.08.2011 по делу N33-7304
  50. Определение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) по делу № 44-г-27 от 10 июня 2010
  51. Определение Московского городского суда от 15.12.2011 N 4г/7-11431/11
  52. Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 23 октября 2012 года по делу №33-1995

Образовательное право 

 (эксперт – к.ю.н., ассистент кафедры теории и истории

государства и права СПбГУ Васильев И.А.)

 

Методика сбора правоприменительной практики

Рабочей группой проекта «Мониторинг правоприменения» в области «Образовательное право» в апреле 2013 г. исследованы особенности реализации в Российской Федерации гарантий прав несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования в образовательных организациях. В целях изучения юридической техники правовых актов и возможных проблем в процессе правоприменения, был произведён сбор и анализ норм законодательных и подзаконных актов Российской Федерации,  а также были произведены поиск, обобщение и анализ за 2011-2012 календарные года правоприменительной практики судов общей юрисдикции. Предметом исследования выступали правоприменительные решения первой инстанций органов судебной власти Архангельской области. Тип нормативно-правовых актов: Конституция, закон, постановление; количество нормативно-правовых актов по заявленной проблематике раздела: 5. Вид правоприменительного судебного производства – общая юрисдикция, гражданское судопроизводство; тип найденных правоприменительных решений:  решение;  количество правоприменительных решений по заявленной проблематике раздела: 20.

 

Нормативный акт (акты) и их положения, мониторинг правоприменительной практики по которым проводился:

Конституция Российской Федерации, п. «е» ч. 1 ст. 72;

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, п. 11 ч. 1 ст. 15;

Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24.07.1998 № 124-ФЗ, ст. 9;

«Порядок комплектования муниципальных образовательных учреждений», утверждённый Постановлением администрации муниципального образования «Коношский муниципальный район» от 24.01.2011 №21 (в редакции постановления от 18.03.2011 №22), п. 3.5;

«Правила приёма детей в дошкольные образовательные учреждения МО «Виноградовский муниципальный район», утверждённые Постановлением главы администрации муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» от 23.11.2010 года № 505 (в редакции Постановления от 21.10.2010 № 497) , п.  2.4.3, 2.7.1-2.7.4, 3.1;

Проблемы, выявленные в ходе мониторинга правоприменительной практики:

В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Нормами  пункта 11 части 1 статьи 15 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления передано решение вопросов образования организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района. При осуществлении деятельности в области образования и воспитания ребенка в образовательном учреждении не могут ущемляться права ребёнка, что гарантировано нормами ст. 9 федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Федеральным законодательством или законодательством субъекта федерации предельные сроки предоставления места в дошкольной образовательной организации не регламентированы.

Рассматривая п. 3.5 Порядка комплектования муниципальных образовательных учреждений, утвержденного постановлением администрации муниципального образования «Коношский муниципальный район», мы констатируем, что комплектование дошкольных образовательных организаций, расположенных на территории муниципального образования «Коношский муниципальный район», осуществляет постоянно действующая комиссия, которая создается приказом начальника управления образования. По каждой образовательной организации муниципального района формируются три очереди: внеочередная, первоочередная и общая. Перемещение детей между тремя очередями невозможно по решению указанной  комиссии, а только по решению Суда.

Правила приема детей в дошкольные образовательные учреждения МО «Виноградовский муниципальный район», в соответствии с пунктом 3.1 Правил, приём несовершеннолетних детей в дошкольные образовательные учреждения осуществляется в возрасте от 2 месяцев до 7 лет в соответствии с установленной процедурой. Таким образом, по достижении несовершеннолетним ребёнком указанного возраста, при наличии заявления родителей, поданного в установленном порядке, между несовершеннолетним и администрацией муниципального образования возникает правоотношение, в силу которого орган местного самоуправления обязан обеспечить ребёнка местом в детском дошкольном учреждении для получения бесплатного образования. В соответствии с Правилами приёма детей в дошкольные образовательные учреждения после ежегодного завершения комплектования дошкольных образовательных организаций не производится, однако приём детей возможен в порядке доукомплектования. Указанным нормативным правовым актом установлены сокращенные сроки предоставления мест в детских дошкольных образовательных учреждениях для отдельных категорий детей, в соответствии с пунктами 2.7.1-2.7.4. Для лиц, не включенных в перечень указанных пунктов, сроки предоставления мест в дошкольных образовательных организациях не установлены. Из системного толкования правового акта следует, что для таких детей допускаются более длительные сроки предоставления мест.

Право на выбор родителями образовательного учреждения вытекает из принципа общедоступности бесплатного дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Указанное право закреплено в пункте 2.4.3 Правила приема детей в дошкольные образовательные учреждения муниципального образования «Виноградовский муниципальный район».

 

Позиции правоприменительных органов по указанным проблемам:

В настоящем отчёте мы обобщили и проанализировали правоприменительную практику, позволившую нам сделать выводы по следующим проблемам:

Зависимость реализации права родителя на труд от права на дошкольное образование его несовершеннолетнего ребёнка.   Содержание, воспитание и обучение ребенка в дошкольной образовательной организации предоставляет возможность распоряжаться родителям своей способностью к труду, тем самым увеличить финансовое обеспечение семьи. Выплата ежемесячного пособия по уходу за ребенком по достижению им возраста 1,5 лет прекращается, а по достижению 1,5 лет и не обеспечения местом в дошкольной образовательной организации, родитель вынужден пользоваться платными услугами по контролю за ребёнком. Аналогично, отказ в своевременной реализации права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование, вызывает у родителей необходимость искать альтернативные варианты осуществления данной конституционной гарантии. При этом, воспитание и обучение несовершеннолетнего ребёнка не может осуществляться полноценно лицами, не являющимися педагогами и без следования освоению общеобразовательного стандарта.

Пример правоприменительных решений: Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-120/11 от 05 мая 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-198/11 от 19 июля 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-201/11 от 19 июля 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-206/11 от 22 июля 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-197/11 от 19 июля 2011 г.

Предоставление места несовершеннолетнему ребёнку по решению Суда в дошкольной образовательной организации не нарушает права других граждан, обладающих правом внеочередного или первоочередного зачисления в неё. Обеспечение общедоступного и бесплатного дошкольного образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая, в свою очередь, предполагает равный доступ в существующие государственные и муниципальные образовательные организации. Нельзя признать обоснованными доводы о невозможности обязывания органов местного самоуправления предоставить место в дошкольной образовательной организации в качестве нарушения права других граждан, находящихся во внеочередной и первоочередной очереди. С позиции норм гражданско-процессуального законодательстве права граждан, имеющих основание для  внеочередного или первоочередного зачисления в дошкольную образовательную организацию, всегда находятся за рамками конкретного искового производства.

Пример правоприменительных решений: Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-120/11 от 05 мая 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-49/2011 от 10 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-60/2011 от 23 марта 2011 г.

Семейные обстоятельства родителей несовершеннолетнего ребёнка являются основанием для обеспечения места в конкретной дошкольной образовательной организации. Правоприменитель указывает на необходимость учёта индивидуальных обстоятельств семьи несовершеннолетнего ребёнка при предоставлении места в конкретной дошкольной образовательной организации. К примеру, подобные требования родителей могут быть обоснованы местом проживания в рамках территории конкретного муниципального района, а также удалённостью места их работы. Федеральное законодательство не обязывает органы публичной власти предоставлять место в дошкольной образовательной организации строго в соответствии с выбором законных представителей несовершеннолетнего ребёнка. Таким образом, только нормативно-правовые акты органов местного самоуправления могут регламентировать право на выбор родителями дошкольной образовательной организации. При отсутствии подобного регулирования, дискреционными полномочиями Суда охватывается исследование обстоятельств, свидетельствующих о целесообразности поступления ребёнка в конкретную дошкольную образовательную организацию. Как следует из правоприменительной практики, требование истца о предоставлении места в конкретном детском саду признаётся при рассмотрении большинства дел не основанным на действующих источниках права, вследствие отсутствия нормативно-правового регулирования, и затрудняющим исполнение решения Суда в установленные сроки. Совершенно иначе правоприменитель оценивает требование законных представителей несовершеннолетнего ребёнка о предоставлении места в дошкольной образовательной организации на разумном удалении  от места проживания. Суд считает нарушением конституционного права несовершеннолетнего ребёнка на общедоступное бесплатное дошкольное образование без учёта его территориальной доступности, так как содержание, воспитание и обучение ребенка в дошкольной образовательной организации предоставляет, также, эффективную возможность его родителям распорядиться своей способностью к труду.

Пример правоприменительных решений: Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-197/11 от 19 июля 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-59/2011 от 09 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-81/2011 от 06 апреля 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-206/11 от 22 июля 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-86/2011 от 07 апреля 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-62/2011 от 14 марта 2011 г.

Муниципальные образования, равно как органы местного самоуправления, не обладают правом на установление сроков реализации конституционной гарантии права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование. Нормативными правовыми актами отдельных органов местного самоуправления необоснованно регламентируются сроки предоставления мест в дошкольных образовательных организациях для отдельных категорий несовершеннолетних детей. В отношении иных категорий лиц указанными правовыми актами предельные сроки не устанавливаются, следовательно, для них они допускаются более продолжительные и неопределённые. Мы оставляем за пределами исследования незаконность дифференциации на уровне местного самоуправления отдельных категорий граждан по последовательности предоставления мест в дошкольных образовательных организациях, отмеченную нами в предыдущих экспертных отчётах. В соответствии с нормами законодательства, органы местного самоуправления обязаны предоставить несовершеннолетнему ребёнку возможность получения дошкольного образования непосредственно после подачи его законным представителям соответствующего заявления. При ином толковании, возможно только ущемление права ребёнка на общедоступное и бесплатное образование. По достижении минимально допустимого, в соответствии с нормами законодательства, возраста и при наличии зарегистрированного в установленном порядке упомянутого нами заявления, между несовершеннолетним ребёнком и администрацией муниципального образования возникает правоотношение, в силу которого орган местного самоуправления обязан обеспечить ребёнка местом в дошкольной образовательной организации.

Пример правоприменительных решений: Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-48/11 от 04 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-38/11 от 22 февраля 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-38/11 от 22 февраля 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-47/2011 от 04 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-50/2011 от 05 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-67/2011 от 11 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-56/2011 от 09 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-51/2011 от 10 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-71/2011 от 14 марта 2011 г.; : Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-68/2011 от 11 марта 2011 г.

Использование правоприменителем обстоятельств по делам о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления в отношении предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, ранее установленных вступившим в законную силу решением Суда. Правоприменитель активно использует юридические факты  установленных обстоятельств по ранее рассмотренным им делам о признании бездействия администрации муниципального образования  незаконным в части организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования.  ее понуждении обеспечить детей, нуждающихся в дошкольном обучении, общедоступным бесплатным дошкольным образованием. Подобная позиция основана на нормах гражданско-процессуального законодательства Российской Федерации, поэтому обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для Суда. Указанные обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же заинтересованные лица.

Пример правоприменительных решений: Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-48/11 от 04 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-38/11 от 22 февраля 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-47/2011 от 04 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-50/2011 от 05 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-67/2011 от 11 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-56/2011 от 09 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-51/2011 от 10 марта 2011 г.; Решение Коношского районного суда Архангельской области по делу № 2-71/2011 от 14 марта 2011 г.

 

Позиция эксперта по выявленным проблемам, причинам их возникновения и возможным путям их решения

Выявленные в ходе мониторинга правоприменения нормативно-правовых актов Российской Федерации, и решений органов судебной власти общей юрисдикции, проблемы реализации гарантий прав несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования в образовательных организациях:

Право распоряжения законным представителем несовершеннолетнего ребёнка своей способностью к труду зависит от своевременной реализации гарантии права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в образовательных организациях;

Федеральное законодательство не обязывает органы публичной власти предоставлять место в дошкольной образовательной организации строго в соответствии с выбором законных представителей несовершеннолетнего ребёнка. Таким образом, только нормативно-правовые акты органов местного самоуправления могут регламентировать право на выбор родителями дошкольной образовательной организации. При отсутствии подобного регулирования, только дискреционными полномочиями Суда охватывается исследование обстоятельств, свидетельствующих о целесообразности поступления ребёнка в конкретную дошкольную образовательную организацию;

Нормативными правовыми актами отдельных органов местного самоуправления необоснованно регламентируются сроки предоставления мест в дошкольных образовательных организациях для отдельных категорий несовершеннолетних детей. В отношении иных категорий лиц указанными правовыми актами предельные сроки не устанавливаются, следовательно, для них они допускаются более продолжительные и неопределённые. В соответствии с нормами российского законодательства, органы местного самоуправления обязаны предоставить несовершеннолетнему ребёнку возможность получения дошкольного образования непосредственно после подачи его законным представителям соответствующего заявления. При ином толковании, возможно только ущемление права ребёнка на общедоступное и бесплатное образование.

Возможные варианты обеспечения гарантий прав несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования в образовательных организациях:

Внести изменения в «Правила приёма детей в дошкольные образовательные учреждения МО «Виноградовский муниципальный район», утверждённые Постановлением главы администрации муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» от 23.11.2010 года № 505 (в редакции Постановления от 21.10.2010 № 497) в части регламентации возможности после ежегодного завершения комплектования дошкольных образовательных организаций приёма детей в порядке доукомплектования;

Исключить из норм «Правил приёма детей в дошкольные образовательные учреждения МО «Виноградовский муниципальный район», утверждённых Постановлением главы администрации муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» от 23.11.2010 года № 505 (в редакции Постановления от 21.10.2010 № 497) правовую регламентацию сроков предоставления мест в детских дошкольных образовательных организациях для отдельных категорий детей;

Изменить нормы «Правил приёма детей в дошкольные образовательные учреждения муниципального образования «Виноградовский муниципальный район», утверждённые Постановлением главы администрации муниципального образования «Виноградовский муниципальный район» от 23.11.2010 года № 505 (в редакции Постановления от 21.10.2010 № 497) в целях исключения права на выбор родителями несовершеннолетнего ребёнка образовательной организации. Подобное регулирование, вытекающее из принципа общедоступности бесплатного дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных организациях, должно осуществляться в нормах федеральных законов;

Регламентация в федеральном законодательстве, к примеру в нормах федерального закона «Об образовании в Российской Федерации, предоставления сроков предоставления мест в дошкольных образовательных организациях для отдельных категорий несовершеннолетних детей, имеющих внеочередное, первоочередное право, без подобных прав.

 

Руководитель экспертной группы,                                  Белов С.А.

к.ю.н., доцент