Вход на сайт
войти через:Войти через loginza

Февраль 2013 года

Отчет

о результатах мониторинга правоприменения

за февраль 2013 года

 

Защита конкуренции

(эксперт – к.ю.н., доцент кафедры коммерческого права СПбГУ

Петров Д.А.)

 

Навязывание условий договора

 

Запрет на навязывание условий договора.

Навязывание как вид неправомерного антиконкурентного поведения может быть осуществлено субъектом, обладающим необходимой для этого степенью хозяйственной власти.

В отношениях по защите конкуренции чаще всего навязывание условий договора осуществляется лицом, занимающим доминирующее положение и злоупотребляющее им в форме навязывания. В этом случае под навязыванием контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (п.2 ч.1 ст.10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[1] (далее – ЗоЗК) понимаются требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования, которые являются экономически или технологически не обоснованными и (или) прямо не предусмотренными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.

Отраслевой разновидностью указанного вида антиконкурентного поведения можно считать навязывание условий договора организациями – собственниками систем газоснабжения поставщикам газа или уполномоченным ими организациям (абз.2 ст.26 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»[2])

Навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, может осуществляться не только в рамках односторонних действий занимающего доминирующее положение субъекта, но и в рамках коллективной модели поведения.

Запрещается навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товаров, в которых контрагент не заинтересован, и другие требования) при заключении соглашений (п.1 ч.4 ст.11 ЗоЗК) и совершении согласованных действий (п.1 ч.3 ст.11.1 ЗоЗК).

Запрет на навязывание контрагенту условий договора в рамках коллективной модели поведения является запрет, адресованный хозяйствующим субъектам, осуществляющим торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети или осуществляющим поставки продовольственных товаров в торговые сети (п.2 ч.1 ст.13 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»[3]).

Законодательство Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России рассматривает навязывание контрагенту экономически или технологически не обоснованных условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора как злоупотребление хозяйствующими субъектами доминирующим положением (п.3 ч.1 ст.12 «Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции»[4] (Москва, 09.12.2010)).

Вместе с тем, вводимый статьей 10 указанного соглашения заперт на ограничивающие конкуренцию соглашения между хозяйствующими субъектами, действующими на одном товарном рынке, не касается навязывания условий договора. Поскольку перечень антиконкурентных последствий здесь сформулирован исчерпывающий образом, запретить коллективные действия в виде навязывания условий договора можно только на национальном уровне.

Навязывание и иные составы с пороком волеизъявления.

Принуждение к заключению договора (совершению сделки), как квалифицирующий состав правонарушения элемент, встречаясь в разных правовых конструкциях, различается степенью его проявления, в связи с чем представляется важным установление характера такого принуждения и понимание контрагентом факта применения в его отношении принуждения. Недаром в письме ФАС России от 12 ноября 2008 г. № АГ/29482[5] акцентируется внимание на отсутствие при навязывании невыгодных контрагенту условий договора такой формы принуждения как физическое воздействие.

В силу ч.1 ст.179 УК РФ принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения под угрозой применения насилия, уничтожения или повреждения чужого имущества, а равно распространения сведений, которые могут причинить существенный вред правам и законным интересам потерпевшего или его близких, при отсутствии признаков вымогательства влечет применение мер уголовной ответственности.

Пункт 1 ст.179 ГК РФ устанавливает, что сделка, совершенная под влиянием насилия, угрозы может быть признана судом недействительной по иску потерпевшего. Здесь принуждения не может не быть, поскольку насилие уже применяется либо существует угроза его применения. Под угрозой в этом случае следует понимать не всякое психологическое воздействие на волю лица, а только значительное (существенное) и носящее реальный, а не предположительный характер[6].

При рассмотрении навязывания нет необходимости проверять возможность контрагента заключить договор с иными организациями, поскольку при наличии на рынке занимающей доминирующее положение организации она способна оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на рынке и на нее распространяются все запреты, установленные антимонопольным законодательством (такая позиция, логически вытекающая из диспозиции п.3 ч.1 ст.10 ЗоЗК, отражена в письме ФАС России от 12 ноября 2008 г. № АГ/29484).

В этом смысле навязывание условий договора экономически ближе к кабальной сделке  (ст.179 ГК РФ), которая характеризуется следующими обстоятельствами: нахождением лица, заключившего такую сделку, в тяжелых обстоятельствах; условия договора крайне не выгодны для потерпевшего; потерпевший совершил сделку именно в связи с этими тяжелыми обстоятельствами; другая сторона в сделке знала об этих обстоятельствах и воспользовалась ими к своей выгоде. Тем не менее, кабальная сделка предполагает отсутствие вариативности в поведении дискриминируемой стороны, невозможностью заключения договора с другим контрагентом, в то время как при навязывании условий договора такая вариативность может присутствовать.

Кроме этого, принуждение к заключению договора на невыгодных условиях может иметь место при заключении договора присоединения, содержащего явно обременительные для присоединившейся стороны условия, которые она исходя из своих разумно понимаемых интересов не приняла бы при наличии у нее возможности участвовать в определении условий договора (п.2 ст.428 ГК РФ).

Похоже смысловое значение встречается и в п.1 ст.16 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей[7], квалифицирующего в качестве недействительных условия договора, ущемляющие права потребителя по сравнению с правилами, установленными законами или иными правовыми актами Российской Федерации в области защиты прав потребителей.

Однако для этих составов нарушений законодательство устанавливается специальные способы защиты гражданских прав, отличающиеся от навязывания условий договора.

Способы защиты при навязывании условий договора.

Квалифицируя поведение хозяйствующих субъектов в качестве навязывания условий договора, действующее законодательства предоставляет два основных способа защиты нарушенных гражданских прав:

1) исковой, путем применения к такому договору положений ст.428 ГК РФ о договорах присоединения и следующего за этим изменения договора.

Но у данного способа есть некоторые недостатки: а) исковой порядок рассмотрения такого рода требований требует доказывания факта навязывания – заинтересованной стороне необходимо представить доказательства того, что при заключении договора она предлагала хозяйствующему субъекту изложить часть пунктов договора в иной редакции, чем та, которая была предложена для подписания. Однако в этом было отказано, поэтому  договор был заключен на оспариваемых условиях; б) изменение договора судебным актом означает, что спорные пункты договора утрачивают силу с момента принятия этого судебного акта и соответственно действовали до этого с момента заключения договора[8].

В некоторых случаях возможно оспаривание сделки по мотиву ее недействительности по соответствующим основаниям и применение последствий недействительности сделки.

2) обращение в антимонопольный орган с заявлением, указывающим на признаки нарушения антимонопольного законодательства (п.2 ч.2 ст.39 ЗоЗК). В этом случае необходимо будет доказать доминирование хозяйствующего субъекта или его участие в коллективного реализуемой модели поведения.

Установив факт навязывания условий договора, антимонопольный орган принимает меры по прекращению соответствующего нарушения и обеспечению условий конкуренции, а также по привлечению нарушителей к административной ответственности.

Тем не менее, обращение в антимонопольный орган является дополнительным, но иногда наиболее действенным способом защиты, учитывая величину штрафов, налагаемых в рамках привлечения нарушителя к административной ответственности.

Однако необходимо учитывать, что, прекращая указанное нарушение антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не полномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения путем вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или о возмещении понесенных убытков[9]. Если предложенные доминантом условия соответствовали закону, то между сторонами имеется преддоговорный спор, подлежавший разрешению в гражданско-правовом порядке[10]

Допустимость навязывания условий договора.

Навязывание контрагенту условий договора в рамках злоупотребления доминирующим положением является серьезным нарушением, в отношении которого предусматриваемые ст.13 ЗоЗК общие правила о допустимости действий (бездействий) не применяются. От навязывания контрагенту условий договора следует отграничивать действия (бездействия), формально соответствующие признакам навязывания, но не являющихся таковыми по сути. Так, навязывание отсутствует, если действия (бездействие) являются экономически или технологически обоснованными и (или) прямо предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.

Кроме того, при рассмотрении вопроса о навязывании условий договора необходимо оценить – не противоречит ли требованиям законодательства включение в договор оспариваемого условия. Установление цены товара расчетным методом по результатам биржевых торгов данным товаром не было признано навязыванием условий договора, поскольку ст.485 и п.3 ст.434 ГК РФ допускаются условия договора о способе и порядке определения цены и основанием считать такой договор ничтожным[11].

С учетом возможности экономического обоснования навязывания условий договора, представляется важным каждый раз определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав[12]. Так, нельзя считать навязыванием условий договора требование о понуждении заключить предварительный договор (п.5 ст.429 ГК РФ).

В отличие от злоупотребления доминирующим положением, навязывание условий договора контрагенту путем совершения соглашения и согласованных действий может быть признано допустимыми, если такими соглашениями и согласованными действиями не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких соглашений и согласованных действий, а также если их результатом является или может являться в совокупности[13]: 1) совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке; 2) получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате соглашений и согласованных действий.

Навязывание – принуждение к заключению договора.

Ни гражданское, ни антимонопольное законодательство не разъясняют содержания термина «навязывание». 

В русском языке «навязать»  означает принудить, заставить принять, купить что-нибудь[14].

Навязывание невыгодных условий договора было констатировано в случаях: не оказания ритуальных услуг без оформления заказа на автокатафалк, не принятия к перевозке грузов без страхования их сохранности, взимания сбора за предъявление грузов к перевозке, включения в договор поставки газа условия о применении штрафных коэффициентов за потребление сверхдоговорного объема газа[15]; отказа сетевой организации в продлении срока действия существовавших ранее технических условий при наличии технической возможности осуществить присоединение энергоустановок на таких условиях[16].

Поэтому под навязыванием контрагенту условий договора с точки зрения антимонопольного законодательства следует понимать принуждение контрагента к заключению договора на условиях, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора.

В качестве таковых в ЗоЗК фигурируют требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования.

В контексте рассматриваемой ситуации важным является уяснение содержания термина «договор». Пункт 18 ст.4 Закона о защите конкуренции определяет для целей антимонопольного законодательства только содержание термина соглашение, трактуя в его качестве договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме. И хотя разъяснение термина «договор» в Законе о защите конкуренции не содержится, в силу ч.1 ст.2 указанного закона антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на ГК РФ, что диктует необходимость применения терминов в том смысле, в каком они закреплены в гражданском законодательстве.

В силу п.1, 2 ст.420 ГК РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. К договорам применяются правила о двух- и многосторонних сделках.

Договоры могут предусматривать обязательства по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, а могут иметь организационный характер и устанавливать обязательства по заключению соответствующих договоров в будущем.

Конституционный принцип справедливости диктует необходимость обеспечить баланс прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия – свобода осуществления хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности должна быть уравновешена обращенным к этим лицам (прежде всего к тем из них, кто занимает доминирующее положение в той или иной сфере) требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность[17].

Пункты 3 и 5 ч.1 ст.10 ЗоЗК, вводя запрет на навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, и не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, безусловно распространяют свое действие и на договоры по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, и на организационные договоры.

Поскольку договор об организации перевозок является публичным договором, то его заключение является обязанностью перевозчика[18].

При необоснованном уклонении коммерческой организации от заключения публичного договора другая сторона вправе обратиться как в суд с требованием о понуждении заключить такой договор (п.4 ст.426, п.4 ст.445 ГК РФ), так и в антимонопольный орган с заявлением, указывающим на признаки нарушения антимонопольного законодательства (ч.2 ст.39 ЗоЗК).

Невыгодность условий договора не всегда означает навязанность. Как правило, условия договора навязываются экономически более сильной стороной, осознающей невыгодность для контрагента предлагаемых ею условий, но, тем не менее, настаивающей на них.

В то же время для контрагента тяжесть сложившихся обстоятельств, невыгодность предлагаемых условий определяются не столько его собственным осознанием, сколько экономической ситуацией на рынке. Необходимо оценивать[19], не противоречит ли действующему законодательству и не ведет ли к ущемлению законных интересов организации принятие договора в редакции контрагентов (в соответствии с представленными протоколами разногласий к договорам). Если в качестве «навязываемых» условий договора выступают те условия, которые предусмотрены законодательством или обычаями делового оборота, либо стандартны для коммерческого оборота, то навязывания нет и быть не может.

Возникшее между автовокзалом и перевозчиком разногласие при заключении договора оказания услуг организации перевозочного процесса на автовокзале, касающееся порядка определения цены услуг автовокзала, оказываемых для перевозчика, имеет гражданско-правовой характер, не доказано создание неравных условий при оказании услуг по организации перевозочного процесса для одного перевозчика по сравнению с иными перевозчиками[20].

Подтверждение навязывания.

Заключение договора – процесс стадийный, а потому навязывание условий договора также должно иметь объективную форму выражения.

Оферта является лишь предложением заключить договор и сам факт направления оферты не свидетельствует о навязывании потребителю конкретных условий договора. Одно лишь получение контрагентом от доминанта оферты, содержащей невыгодные для первого условия договора или условия, не относящихся к предмету договора, не может свидетельствовать о свершившемся факте навязывания условий договора. Слова «предложение» и «навязывание» несут различную смысловую нагрузку, поэтому навязывание контрагенту условий договора невыгодных для него будет заключаться в таком поведении доминирующего хозяйствующего субъекта, при котором ущемляются права контрагента, либо он вынужден вступать в правоотношения на невыгодных для себя условиях.

В литературе[21] указывается, что навязывание не выгодных контрагенту условий договора можно понимать как направление энерго(тепло)снабжающей организацией договора с невыгодными для контрагента условиями, которые правомерно оспариваются абонентом, однако энергоснабжающая организация отказывается (уклоняется) от согласования и принятия предложений абонента.

По нашему мнению, навязывания пока еще нет в тех случаях, когда на оферту доминанта направлен протокол разногласий и в пределах установленного законом срока для акцепта волеизъявление доминанта на протокол пока не выражено. В этом случае согласование условий договора происходит в рамках обычной хозяйственной деятельности и возникший спор между сторонами может быть урегулирован подписанием протокола разногласий к договору или при наличии согласия обеих сторон передачей преддоговорного спора на разрешение суда[22].

Соответственно навязывание есть в случаях, когда срок для акцепта истек, а доминант не выражает своей воли либо выраженная воля направлена на понуждение к заключению договора, но вынужденное согласие контрагента пока не выражено.

Не возникает навязывания при обращении контрагента к доминанту как стороне, заключение договора для которой является обязательным, с просьбой о направлении в адрес контрагента проекта договора. Такое обращение не является офертой и не может служить основанием для возникновения у доминанта обязанности по рассмотрению такого обращения и извещению о результатах его рассмотрения (об акцепте, отказе от акцепта, акцепте на иных условиях)[23].

О навязывании невыгодных условий договора могут свидетельствовать различные фактические обстоятельства: уклонение хозяйствующего субъекта от согласования спорных положений проекта договора, отклонение протокола разногласий и, тем самым, продление действия договора в прежней редакции; настаивание занимающей доминирующее положение организации на включение в договор спорных условий о повышенной ответственности покупателя (неустойка по договору носит штрафной характер и противоречит компенсационному характеру неустойки по отношению к убыткам) за ненадлежащее исполнение обязательств под угрозой незаключения договора либо прекращения действующего договора, либо прекращение исполнения обязательств по договору (например: прекращение энергоснабжения, уведомление о том, что подача энергии будет прекращена в связи с отсутствием между сторонами договорных отношений, намерения совершить подобные действия, оказание давления на контрагента каким-либо иным способом применение мер материального характера, прекращение хозяйствующим субъектом подачи энергии контрагенту вслед за отказом последнего заключить новый договор на заведомо невыгодных ему условиях и т.д.)[24].

Понуждение к заключению договора на невыгодных условиях может осуществляться путем направления проекта договора с невыгодными для контрагента условиями, которые правомерно оспариваются контрагентом, а доминант при этом отказывается (уклоняется) от согласования предложений, отличных от невыгодных для контрагента условий, включенных в проект договора либо безосновательного введения ограничений при подаче тепловой энергии, чтобы вынудить абонента включить невыгодные для него условия в договор, при этом возобновление подачи тепловой энергии в прежнем режиме ставится в зависимость от урегулирования договорных отношений на предложенных доминантом условиях[25].

Отказ энергосбытовой компании в исключении из договора энергоснабжения с управляющей организации, оказывавшей коммунальные услуги населению, условия о предоплате в размере 100% заявленных договорных величин электропотребления, квалифицировано как  навязывание невыгодных условий договора, поскольку предварительная оплата коммунальных услуг не была установлена в договоре управления многоквартирными домами, заключенном организацией с администрацией муниципального образования[26].

При наличии соответствующих возражений контрагент вправе направить протокол разногласий, который должен быть рассмотрен в установленном законом порядке или в соответствии урегулировать возникшие по условиям договора разногласия в судебном порядке (ст.445, 446 ГК РФ). При этом сама по себе оценка контрагентом предложенных доминантом условий договора как невыгодных для себя недостаточна для признания факта навязывания.

При оценке перспектив доказывания факта навязывания важным обстоятельством является подписание контрагентом договора и его исполнение на навязанных условиях. Непринятие предусмотренных законодательством мер может свидетельствовать против контрагента и в совокупности с иными условиями привести к отказу в констатации факта навязывания условий договора. Устанавливая факт навязывания условий договора, необходимо выяснить, допускает ли законодательство навязываемый вариант поведения или нет, совершал ли обязанный субъект какие-либо действия по принуждению к заключению договора на невыгодных для потребителя условиях, уклонялся ли от урегулирования разногласий, предпринимал ли контрагент как потребитель меры по судебной защите своих интересов в порядке, предусмотренном ст.445 ГК РФ[27].

Задачей правоприменителя является поиск баланса между навязыванием условий договора и свободой договора.

Принцип свободы договора выражается не только в свободе заключать или не заключать договор, возможности выбора вида и формы договора, но и в самостоятельном определении контрагента и условий договора с ним. Границы применения этих двух факторов свободы договора сужаются при приобретении хозяйствующим субъектом или субъектами экономической власти, позволяющей доминировать, оказывать решающее влияние на условия обращения товара. Навязывание контрагенту условий договора приводит к ущемлению его прав либо он вынужденного вступления в правоотношения на невыгодных для себя условиях.

Если разногласий по условиям договора не заявлялось, в период подписания договора в антимонопольный орган или в суд обращений не поступало, то потребитель по собственной воле в полном объеме принял на себя все договорные обязательства, в том числе по оплате повышающих коэффициентов при переборе и недоборе электрической энергии сверх договорной величины. В таких случаях судебная практика исходит из принципа свободы договора и констатирует отсутствие навязывания[28].

Тем не менее, сам факт подписания договора на невыгодных условиях не должен препятствовать возможности постановки вопроса о навязывании его условий.

Навязывание должно выражаться в форме действия, т.к. предполагает активное поведение доминирующего субъекта – навязывание, принуждение. Если субъект, занимающий доминирующее положение, не направлял ни предложение о заключении договора, ни оферту, т.е. переговорный процесс не инициировал, то его бездействие можно трактовать в качестве уклонения от заключения договора на условиях контрагента (по п.5 ч.1 ст.10 ЗоЗК).

Действие должно быть направлено либо на заключение договора, либо на изменение[29] его условий.

При определенных обстоятельствах полагаем возможным рассматривать предложение о расторжении одного договора в качестве навязывания условий другого договора[30].

Отказ в изменении условий договора также может быть квалифицирован как навязывание контрагенту условий договора. Так, отказ от приведения заключенного без разногласий договора энергоснабжения в соответствие с нормативно-правовым актом, предусматривающим внесение платы за электрическую энергию и услуги по договору энергоснабжения не позднее 10-го числа месяца, следующего за расчетным периодом, квалифицирован как навязывание контрагенту невыгодных для него условий договора[31], поскольку предварительная оплата коммунальных услуг не установлена в договоре управления многоквартирными домами, заключенным между организацией, оказывающей коммунальные услуги населению и органами местного самоуправления.

Последствия навязывания.

Но, не смотря на принуждение контрагента к заключению договора на определенных условиях, квалифицируемое в рамках антимонопольного законодательства как навязывание, сам по себе такой договор не имеет черты недействительного.

Действительность договора, условия которого навязаны контрагенту, позволяет последнему поставить вопрос об обоснованности поведения доминанта и взыскания вызванных таким поведением убытков, например, в силу определения различных цен и тарифов на один и тот же товар[32].

Поэтому устранение неблагоприятных последствий должно быть произведено не путем оспаривания договора, а подписанием соглашения об изменении его условий или расторжении либо вынесением антимонопольным органом соответствующего предписания или принятием судом соответствующего решения.

Антимонопольный орган в ходе контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, установив факт злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением (в том числе навязывание цены при заключении договора, неверное применение регулируемых цен (тарифов)), принимает меры по прекращению соответствующего нарушения и обеспечению условий конкуренции, а также по привлечению нарушителей к административной ответственности. Однако необходимо учитывать, что, прекращая указанное нарушение антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не полномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения путем вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или о возмещении понесенных убытков (п.5 Постановления ВАС № 30).

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, допущенном при заключении конкретного договора, антимонопольный орган вправе (при наличии соответствующего ходатайства) на основании п/п.«и» п.2 ч.1 ст.23 ЗоЗК вынести предписание об изменении условий заключенного договора или о его расторжении. В случае, если установлено, что с иными лицами заключены договоры, содержащие аналогичные условия, антимонопольный орган при отсутствии ходатайств этих лиц вправе обязать хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, направить предложение своим контрагентам об изменении или расторжении таких договоров (п.6 Постановления ВАС № 30).

 

Перечень использованных материалов опубликованной правоприменительной практики.

 

1)    Постановление Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» // Вестник ВАС РФ. 2008. № 8.

2)    Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.09.2011 № 147 «Обзор судебной практики разрешения споров, связанных с применением положений Гражданского кодекса Российской Федерации о кредитном договоре» // Вестник ВАС РФ. 2011. № 11.

3)    Постановление Президиума ВАС РФ от 30.07.2012 № 991/12 по делу № А53-19443/2010

4)    Постановление Президиума ВАС РФ от 08.11.2011 № 4267/11 по делу № А40-42759/10-153-190

5)    Постановление Президиума ВАС РФ от 06.09.2011 № 2393/11 по делу № А40-6002/10-154-15

6)    Постановление Президиума ВАС РФ от 06.09.2011 № 2396/11 по делу № А40-3957/10-122-55

7)    Постановление Президиума ВАС РФ от 18.05.2011 № 16008/10 по делу № А53-4325/2010

8)    Постановление Президиума ВАС РФ от 15.06.2010 № 325/10 по делу № А32-25198/2008-63/301

9)    Постановление Президиума ВАС РФ от 02.02.2010 № 4158/09 по делу № А40-64377/08-77-496

10)  Постановление Президиума ВАС РФ от 02.02.2010 № 4158/09.

11)  Постановление Президиума ВАС РФ от 14.04.2009 № 15747/08 по делу № А25-352/08-5.

12)  Определение ВАС РФ от 21.09.2012 № ВАС-8046/12 по делу № А60-26760/2011

13)  Определение ВАС РФ от 14.05.2012 № ВАС-991/12 по делу № А53-19443/2010

14)  Определение ВАС РФ от 08.07.2011 № 4267/11 по делу № А40-42759/10-153-190

15)  Определение ВАС РФ от 27.05.2011 № 2393/11 по делу № А40-6002/10-154-15

16)  Определение ВАС РФ от 25.05.2011 № 2396/11 по делу № А40-3957/10-122-55

17)  Определение ВАС РФ от 21.02.2011 № ВАС-16008/10 по делу № А53-4325/2010

18)  Определение ВАС РФ от 12.04.2010 № ВАС-325/10 по делу № А32-25198/2008-63/301

19)  Определение ВАС РФ от 26.11.2012 № ВАС-14997/12 по делу № А03-18954/2011

20)  Определение ВАС РФ от 31.10.2012 № ВАС-13855/12 по делу № А32-38738/2011

21)  Определение ВАС РФ от 28.09.2012 № ВАС-12093/12 по делу № А40-103582/11-122-751

22)  Определение ВАС РФ от 28.09.2012 № ВАС-12009/12 по делу № А25-1260/2011

23)  Определение ВАС РФ от 13.09.2012 № ВАС-11586/12 по делу № А07-15528/2011

24)  Определение ВАС РФ от 23.08.2012 № 11126/12 по делу № А08-6408/2011-17

25)  Определение ВАС РФ от 22.08.2012 № ВАС-6008/12 по делу № А65-17879/2011

26)  Определение ВАС РФ от 16.08.2012 № 10783/12 по делу № А04-6234/2011

27)  Определение ВАС РФ от 10.08.2012 № ВАС-6904/12 по делу № А60-13707/2011

28)  Определение ВАС РФ от 06.08.2012 № 9794/12 по делу № А63-8771/2011

29)  Определение ВАС РФ от 02.08.2012 № ВАС-7825/12 по делу № А53-17494/2011

30)  Определение ВАС РФ от 23.07.2012 № ВАС-9037/12 по делу № А63-4865/2011

31)  Определение ВАС РФ от 18.07.2012 № ВАС-8905/12 по делу № А58-2445/2011

32)  Определение ВАС РФ от 11.07.2012 № ВАС-8273/12 по делу № А40-43159/11-119-323

33)  Определение ВАС РФ от 11.07.2012 № ВАС-8221/12 по делу № А40-1293/11-139-14

34)  Определение ВАС РФ от 25.06.2012 № ВАС-7518/12 по делу № А65-14694/2011

35)  Определение ВАС РФ от 25.06.2012 № ВАС-7260/12 по делу № А25-668/2011

36)  Определение ВАС РФ от 08.06.2012 № ВАС-6564/12 по делу № А27-7419/2011

37)  Определение ВАС РФ от 04.06.2012 № ВАС-6412/12 по делу № А40-61539/11-79-512

38)  Определение ВАС РФ от 23.04.2012 № ВАС-1234/12 по делу № А40-152458/10-72-790

39)  Определение ВАС РФ от 23.04.2012 № ВАС-4130/12 по делу № А76-7354/2011

40)  Определение ВАС РФ от 15.09.2011 № ВАС-11681/11 по делу № А53-15703/2010

41)  Определение ВАС РФ от 24.08.2011 № ВАС-10410/11 по делу № А40-94277/10-68-798

42)  Определение ВАС РФ от 17.06.2011 № ВАС-4376/11 по делу № А53-10201/10

43)  Определение ВАС РФ от 23.11.2009 № ВАС-4158/09 по делу № А40-64377/08-77-496.

44)  Определение ВАС РФ от 05.08.2009 № 9617/09.

45)  Определение ВАС РФ от 05.07.2012 № ВАС-6631/12.

46)  Определение ВАС РФ от 20.02.2008 № 2167/11.

47)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 13.11.2012 по делу № А79-11188/2010

48)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 27.09.2012 по делу № А17-6711/2011

49)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.09.2012 по делу № А31-7472/2011

50)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 10.09.2012 по делу № А79-8054/2011

51)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 29.08.2012 по делу № А79-6004/2011

52)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 22.08.2012 по делу № А79-8053/2011

53)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15.08.2012 по делу № А79-7399/2011

54)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03.08.2012 по делу № А79-877/2011

55)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16.07.2012 по делу № А79-2125/2011

56)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.06.2012 по делу № А11-2195/2011

57)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 23.04.2012 по делу № А79-1834/2011

58)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 10.04.2012 по делу № А82-12047/2010

59)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 05.04.2012 по делу № А79-3701/2011

60)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 14.03.2012 по делу № А17-2383/2011

61)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 24.01.2012 по делу № А79-664/2011

62)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 26.12.2011 по делу № А38-231/2011

63)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.11.2011 по делу № А79-11188/2010

64)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 26.10.2011 по делу № А79-11648/2010

65)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.10.2011 по делу № А79-9164/2010

66)  Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.10.2011 по делу № А79-8986/2010

67)  Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 13.09.2012 по делу № А33-21283/2011

68)  Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 09.07.2012 по делу № А10-482/2011

69)  Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 06.07.2012 по делу № А69-2072/2011

70)  Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 13.06.2012 по делу № А33-13711/2011

71)  Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 02.03.2012 по делу № А19-10107/2011

72)  Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16.01.2012 по делу № А58-3355/11

73)  Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.09.2011 по делу № А19-23635/10.

74)  Постановление ФАС Дальневосточного округа от 27.09.2012 № Ф03-4023/2012 по делу № А24-5483/2011

75)  Постановление ФАС Дальневосточного округа от 20.07.2012 № Ф03-2083/2012 по делу № А51-14703/2011

76)  Постановление ФАС Дальневосточного округа от 18.04.2012 № Ф03-977/2012 по делу № А59-2954/2011

77)  Постановление ФАС Дальневосточного округа от 05.03.2012 № Ф03-91/2012 по делу № А51-18336/2010

78)  Постановление ФАС Дальневосточного округа от 19.12.2011 № Ф03-6167/2011 по делу № А73-4194/2011

79)  Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 12.12.2012 по делу № А45-11289/2012

80)  Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 12.10.2012 по делу № А46-17204/2011

81)  Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 29.08.2012 по делу № А70-10252/2011

82)  Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 19.07.2012 по делу № А03-18954/2011

83)  Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26.03.2012 по делу № А70-7503/2011

84)  Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26.03.2012 по делу № А70-3451/2011

85)  Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15.03.2012 по делу № А27-7419/2011

86)  Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.11.2011 по делу № А45-2472/2011

87)  Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 25.10.2011 по делу № А46-2782/2010

88)  Постановление ФАС Московского округа от 13.11.2012 по делу № А40-79874/11-84-461

89)  Постановление ФАС Московского округа от 13.11.2012 по делу № А40-19221/12-84-199

90)  Постановление ФАС Московского округа от 20.07.2012 по делу № А40-107841/11-148-970

91)  Постановление ФАС Московского округа от 20.06.2012 по делу № А40-43016/11-139-326

92)  Постановление ФАС Московского округа от 14.06.2012 по делу № А40-98682/11-92-844

93)  Постановление ФАС Московского округа от 16.03.2012 по делу № А40-1293/11-139-14

94)  Постановление ФАС Московского округа от 05.03.2012 по делу № А40-71613/10-72-309

95)  Постановление ФАС Московского округа от 22.02.2012 по делу № А40-91849/10-72-374

96)  Постановление ФАС Поволжского округа от 31.10.2012 по делу № А06-9385/2011

97)  Постановление ФАС Поволжского округа от 26.09.2012 по делу № А55-28856/2011

98)  Постановление ФАС Поволжского округа от 05.09.2012 по делу № А06-8017/2011

99)  Постановление ФАС Поволжского округа от 27.04.2012 по делу № А65-14694/2011

100) Постановление ФАС Поволжского округа от 17.01.2012 по делу № А06-1015/2011

101) Постановление ФАС Поволжского округа от 19.10.2011 по делу № А06-48/2011

102) Постановление ФАС Поволжского округа от 14.10.2011 по делу № А65-11008/2010

103) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.11.2012 по делу № А44-2827/2012

104) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 01.10.2012 по делу № А66-603/2012

105) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 29.05.2012 по делу № А26-2594/2011

106) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 06.09.2011 по делу № А05-6478/2010

107) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 12.08.2011 по делу № А52-1114/2010

108) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.04.2011 по делу № А05-8986/201

109) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13.09.2010 по делу № А42-883/2009.

110) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 13.11.2012 по делу № А63-3567/2012

111) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 13.11.2012 по делу № А63-1274/201111

112) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 01.10.2012 по делу № А53-8469/2012

113) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28.08.2012 по делу № А53-22510/2011

114) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17.08.2012 по делу № А63-5153/2011

115) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 09.06.2012 по делу № А53-22295/2011

116) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.04.2012 по делу № А53-18657/2011

117) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 21.03.2012 по делу № А53-10592/2011

118) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 09.02.2012 по делу № А53-7154/2011

119) Постановление ФАС Уральского округа от 13.11.2012 № Ф09-10676/12 по делу № А07-23099/2011

120) Постановление ФАС Уральского округа от 17.10.2012 № Ф09-8304/12 по делу № А76-17881/2011

121) Постановление ФАС Уральского округа от 10.10.2012 № Ф09-7896/12 по делу № А76-13931/11

122) Постановление ФАС Уральского округа от 04.10.2012 № Ф09-8785/12 по делу № А60-6375/2012

123) Постановление ФАС Уральского округа от 29.08.2012 № Ф09-8450/12 по делу № А71-19042/2011

124) Постановление ФАС Уральского округа от 23.08.2012 № Ф09-7345/12 по делу № А50-25774/2011

125) Постановление ФАС Уральского округа от 03.08.2012 № Ф09-4975/12 по делу № А76-18051/2011

126) Постановление ФАС Уральского округа от 27.07.2012 № Ф09-7143/12 по делу № А07-12291/11

127) Постановление ФАС Уральского округа от 14.06.2012 № Ф09-3167/12 по делу № А34-3427/2011

128) Постановление ФАС Уральского округа от 28.05.2012 № Ф09-3773/12 по делу № А60-29999/2011

129) Постановление ФАС Уральского округа от 11.04.2012 № Ф09-2502/12 по делу № А76-13932/2011

130) Постановление ФАС Уральского округа от 05.04.2012 № Ф09-2354/12 по делу № А50П-610/2011

131) Постановление ФАС Уральского округа от 16.03.2012 № Ф09-1135/12 по делу № А76-13968/2011

132) Постановление ФАС Уральского округа от 11.03.2012 № Ф09-970/12 по делу № А76-5442/2011

133) Постановление ФАС Уральского округа от 28.02.2012 № Ф09-407/12 по делу № А76-1921/2011

134) Постановление ФАС Центрального округа от 17.09.2012 по делу № А09-7508/2011

135) Постановление ФАС Центрального округа от 11.07.2012 по делу № А23-4673/2011

136) Постановление ФАС Центрального округа от 10.07.2012 по делу № А08-6408/2011

137) Постановление ФАС Центрального округа от 09.07.2012 по делу № А23-3196/2011

138) Постановление ФАС Центрального округа от 20.06.2012 по делу № А09-5412/2011

139) Постановление ФАС Центрального округа от 14.07.2011 по делу № А54-5103/2010

140) Постановление ФАС Центрального округа от 06.06.2011 по делу № А48-2894/2010

141) Постановление ФАС Центрального округа от 02.03.2011 по делу № А48-2768/2010

142) Постановление ФАС Центрального округа от 15.02.2010 по делу № А08-2468/2009-6

 

Образовательное право 

 (эксперт – к.ю.н., ассистент кафедры теории и истории

государства и права СПбГУ Васильев И.А.)

 

Методика сбора правоприменительной практики

Рабочей группой проекта «Мониторинг правоприменения» в области «Образовательное право» в феврале 2013 г. исследованы особенности реализации в Российской Федерации гарантий прав несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования в образовательных организациях. В целях изучения юридической техники правовых актов и возможных проблем в процессе правоприменения, был произведён сбор и анализ норм законодательных и подзаконных актов Российской Федерации,  а также были произведены поиск, обобщение и анализ за 2010-2012 календарные года правоприменительной практики судов общей юрисдикции. Предметом исследования выступали правоприменительные решения первой инстанций органов судебной власти Волгоградской области, Вологодской области, Красноярского края, Ленинградской области, Ненецкого автономного округа, Новгородской области, Псковской области. Тип нормативно-правовых актов: закон, кодекс, постановление, распоряжение, решение, письмо; количество нормативно-правовых актов по заявленной проблематике раздела: 9. Вид правоприменительного судебного производства – общая юрисдикция, гражданское судопроизводство; тип найденных правоприменительных решений:  решение;  количество правоприменительных решений по заявленной проблематике раздела: 18.

 

Нормативный акт (акты) и их положения, мониторинг правоприменительной практики по которым проводился:

  1. Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-1 (утратит юридическую силу с 01.09.2013 г.) п. 6.1 ч. 1 ст. 29;  
  2. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, п. 13 ч. 2 ст. 26.3;
  3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ;
  4. Постановление Правительства РФ № 404 от 20 мая 2011 г. об утверждении «Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений в субъектах Российской Федерации»;
  5. Методика определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах образования, одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.10.1999 г. №1683-р. п. п. 1.1 п. 1;
  6. Решение собрания депутатов Бежаницкого района от 30.04.2008 г. об утверждении районной целевой программы «Развитие системы дошкольного образования Бежаницкого района на 2008-2012 годы»;
  7. Постановление администрации города Норильска от 12.04.2010 г. № 123 об утверждении «Положения о комплектовании муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждений муниципального образования город Норильск», абз. 2 п. 2.2, п. 2.11;
  8. Постановление главы администрации Городищенского муниципального района от 30.04.2009 № 931 «Об утверждении Порядка комплектования воспитанниками муниципальных дошкольных образовательных учреждений на территории Городищенского муниципального района», п. п. 2, 3, 4, 5;
  9. Письмо министерства образования и науки Российской Федерации от 30.06.2007 года № 03-1883 «О методических рекомендациях по принятию мер по развитию дошкольного образования в 2007-2010 годах, обеспечению его доступности и повышению качества услуг образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования».

 

Проблемы, выявленные в ходе мониторинга правоприменительной практики:

Рассматриваемыми нормами закона Российской Федерации «Об образовании» и федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»  регулируются вопросы обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации общеобразовательных программ. Финансирование расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) регламентируется в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов Российской Федерации, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования.

Форма осуществления государственных полномочий субъекта Российской Федерации в сфере образования предписана п.п. 13 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ – путём выделения субвенций местным бюджетам. Пункт 1 ст. 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта понимает межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

В соответствии с «Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений в субъектах Российской Федерации», субсидии предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации, принявших в установленном порядке законы и или иные нормативно правовые акты, устанавливающие расходное обязательство субъекта по финансовому обеспечению реализации комплексной программы. Одними из условий предоставления субсидий являются: создание дополнительных мест для детей дошкольного возраста путем строительства новых зданий учреждений либо создание новых групп в функционирующих учреждениях за счет эффективного использования их помещений, а также возврат в систему дошкольного образования используемых не по назначению зданий учреждений и их реконструкция.

Районной целевой программой «Развитие системы дошкольного образования Бежаницкого района на 2008-2012 годы» предусмотрено обеспечение доступного и качественного дошкольного образования для всех слоев населения района, независимо от социального статуса, уровня развития и здоровья ребенка; сохранение и расширение сети муниципальных дошкольных образовательных учреждений; увеличение охвата детей услугами дошкольного образования; поэтапное увеличение количества мест в дошкольном учреждении; улучшение условий содержания воспитанников; улучшение материально-технической базы; создание новых рабочих мест.

В нормах абз. 2 п. 2.2 «Положения о комплектовании муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждений муниципального образования город Норильск» устанавливается право на внеочередной приём детей в муниципальные образовательные учреждения отдельных категорий граждан, не регламентированное федеральным законодательством. П. 2.11 Положения ограничивает права, предусмотренные федеральным законодательством, на внеочередной прием детей в муниципальные образовательные учреждения.

Как следует из смысла постановления главы администрации Городищенского муниципального района «Об утверждении Порядка комплектования воспитанниками муниципальных дошкольных образовательных учреждений на территории Городищенского муниципального района», комплектование муниципальных дошкольных образовательных учреждений, расположенных на территории Городищенского муниципального района, осуществляет районная комиссия по комплектованию. Пунктами 3 и 4 названного Порядка установлено, что родители в районную комиссию по комплектованию предоставляют перечень необходимых для зачисления ребенка в детский сад документов и заявление о приеме, которое регистрируется в журнале регистрации заявлений и едином электронном реестре. Пунктом 5 указанного Порядка установлено, что комплектование воспитанниками дошкольных образовательных учреждений на новый учебный год производится районной комиссией по комплектованию, при этом число свободных мест распределяется между очередниками льготных категорий и общей очередностью в соответствии 50% льготных категорий и 50% общей очередности.

Письмо министерства образования и науки Российской Федерации «О методических рекомендациях по принятию мер по развитию дошкольного образования в 2007-2010 годах, обеспечению его доступности и повышению качества услуг образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования» регламентирует предоставление места в дошкольном образовательном учреждении в реальные сроки – от 1 месяца до 1 года, со дня подачи заявления о необходимости устройства ребенка.

Методика определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах образования устанавливает норматив, который определяется на основе величины и числа жилых поселений и жилых комплексов (60 мест на 100 детей в городе и 40 мест на 100 детей в сельской местности); нормируемого радиуса обслуживания (300 м – для городской и 500 м – для сельской застройки); плотности заселения поселений и жилых комплексов (человек/гектар); коэффициента рождаемости и фактического процента охвата дошкольными образовательными учреждениями; гигиенических, педагогических и медицинских требований ограничения максимальной вместимости зданий.

Позиции правоприменительных органов по указанным проблемам:

В настоящем отчёте мы обобщили и проанализировали правоприменительную практику, позволившую нам сделать следующие выводы по следующим проблемам: выполнение органами местного самоуправления обязанности по созданию дошкольных образовательных организаций; сроки выполнения судебных решений, обязывающих органы местного самоуправления к предоставлению мест в дошкольных образовательных организациях; несоответствие актов органов местного самоуправления о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных организаций нормам федерального законодательства; сроки исковой давности обращения в Суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления; зачисление детей в муниципальные дошкольные образовательные организации с превышением максимального возможного количества обучающихся; установление минимального возраста зачисления в дошкольную образовательную организацию органами местного самоуправления; причины очереди на зачисление несовершеннолетних детей в дошкольные образовательные организации.

 1.     Выполнение органами местного самоуправления обязанности по созданию дошкольных образовательных организаций.

По смыслу п. 3 ч. 1 ст. 17 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления обладают полномочиями по созданию муниципальных учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений, а также формированию и размещению муниципального заказа. Не исполнение органами местного самоуправления обязанности по предоставлению доступного и бесплатного дошкольного образования влечёт за собой массовое нарушение прав несовершеннолетних детей. Исполнением данной обязанности является создание достаточных для обеспечения имеющейся потребности дополнительных мест в муниципальных дошкольных образовательных организациях. Суд указывает, что определенная работа, направленная на организацию предоставления дошкольного образования на территории района, заключается, в том числе, в открытии дополнительных групп в дошкольных образовательных организациях. Однако, наличие значительной очереди на получение мест в упомянутом типе организаций, по мнению правоприменителя, свидетельствует о недостаточности проводимой органами местного самоуправления работы.

Пример правоприменительного решения: Решение Бежаницкого районного суда Псковской области 03.08.2011 г. 

 2.     Сроки выполнения судебных решений, обязывающих органы местного самоуправления к предоставлению мест в дошкольных образовательных организациях.

Правоприменители неоднократно указывали на необходимость разумного подхода к определению сроков исполнения судебных решений об обязании органов местного самоуправления к предоставлению мест в дошкольных образовательных организациях и развитию сети данных организаций. Обоснованием являются значительные финансовые затраты, которые могут быть не предусмотрены в бюджете муниципального образования на конкретный финансовый год, вследствие чего потребуется перспективное бюджетное планирование. 

Пример правоприменительного решения: Решение Крестецкого районного суда Новгородской области от 27.09.2011 г. 

 3.     Несоответствие актов органов местного самоуправления о порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных организаций нормам федерального законодательства.

Правоприменитель указывает, что п. 2.11 Положения «О комплектовании муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждений» муниципального образования город Норильск, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 12 апреля 2010 г. № 123, противоречит федеральному законодательству. Нормы данного пункта предоставляли отдельным категориям граждан право на внеочередное предоставление мест их детям в дошкольных образовательных организациях в порядке квотирования 20 % от свободных мест в каждой возрастной группе. Подобное правовое регулирование, направленное на ограничение прав категорий граждан, указанных в нормах федерального законодательства, и имеющих право на первоочередное предоставление мест в дошкольной образовательной организации, является необоснованным, что было подтверждено решением Суда. Как следует из смысла норм аналогичного по предмету правового регулирования правового акта – постановления главы администрации Городищенского муниципального района от 30.04.2009 г. № 931 «Об утверждении Порядка комплектования воспитанниками муниципальных дошкольных образовательных учреждений на территории Городищенского муниципального района», данный Порядок разработан и действует в соответствии с действующим законодательством. Между тем, нормы пунктов 2-5 рассматриваемого акта местного самоуправления противоречат федеральному законодательству – определив порядок комплектования воспитанниками муниципальных дошкольных образовательных учреждений на территории Городищенского муниципального района. Действительно, установление администрацией муниципального района порядка комплектования дошкольных образовательных организаций, согласно которому распределение между очередниками льготных категорий граждан и общей очередностью в соотношении 50% льготных категорий и 50% общей очередности, является существенным ограничением прав отдельных категорий граждан. Подобный факт в значительной степени нарушает права несовершеннолетних на внеочередное предоставление мест в дошкольных образовательных организациях и обоснованно признан Судом нарушением норм федерального законодательства, влекущим признание акта местного самоуправления недействующим.

Отметим, что Судом корректно установлены пределы своих полномочий. К примеру, правоприменитель первой инстанции не обладает полномочиями для отмены нормативного правового акта в части, признанной им в процессе судебного рассмотрения недействующей. Наряду с этим ограничением, Суд аналогичной инстанции не обладает и правом понуждения органов государственной власти или, применительно к нашему примеру, органов местного самоуправления привести нормативный правовой акт в соответствие с действующим законодательством.

Пример правоприменительных решений: Решение Норильского городского суда Красноярского края от 12.07.2010 г.; Решение Городищенского районного суда Волгоградской области № 2-1708/10 от 06.08.2010 г. 

 4.     Сроки исковой давности обращения в Суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В связи с обращением в органы судебной власти о признании актов местного самоуправления не соответствующим нормам федерального законодательства, удивительно актуальным стал вопрос о сроках давности подобного рассмотрения. Заметим,  что доводы представителей органов местного самоуправления о пропуске срока исковой давности, Правоприменитель обоснованно находит несостоятельными, поскольку действующим законодательством не определен какой-либо срок для обращения в Суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов.

Пример правоприменительного решения: Решение Городищенского районного суда Волгоградской области № 2-1708/10 от 06.08.2010 г. 

 5.     Зачисление детей в муниципальные дошкольные образовательные организации с превышением максимального возможного количества обучающихся.

Вопрос о предельной численности обучающихся является особенно актуальным, в связи с тенденцией органов местного самоуправления к реализации права несовершеннолетних детей на обучение в дошкольной образовательной организации при помощи безграничного увеличения количества детей в группах.  Как известно, лицензиями дошкольных образовательных организаций установлена предельная численность контингента воспитанников, превышение которой приводит к приостановлению деятельности дошкольной организации. Как неоднократно указывал правоприменитель, в большинстве подобных организаций количество детей превышает установленные нормы, что противоречит «Санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений» (СанПиН 2.4.1.1249-03), которыми определено допустимое количество детей в группах. Указанные санитарные правила являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с воспитанием и обучением детей. Нормы санитарных правил распространяются на все виды дошкольных образовательных организаций, кроме компенсирующего вида.

Отметим, что приём в дошкольную образовательную организацию несовершеннолетних детей, свыше установленных предельных норм повлечет нарушение условий лицензии, и, как следствие, применение установленных административным законодательством санкций. Учитывая установленную очередность предоставления мест в детских дошкольных образовательных организациях, и принимая во внимание номер очереди, правоприменитель приходит к обоснованному выводу о том, что предоставление места ребёнку истца в первоочередном порядке повлечет нарушение прав других несовершеннолетних, ранее зарегистрированных в книге учета будущих обучающихся. Данный факт свидетельствует о дефиците мест в дошкольных образовательных учреждениях, что приводит к нарушению органами местного самоуправления Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» №52-ФЗ от 30.03.1999 года.

Важным элементом является наличие очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях обусловлено, в том числе, нормами федерального законодательства, устанавливающими первоочередное и внеочередное предоставление мест в дошкольных организациях для отдельных категорий граждан. В связи с вышесказанным, нельзя воспринимать в качестве надлежащих меры по увеличению количества мест в системе дошкольного образования, так как сами по себе меры, направленные на увеличение числа детей в группах, не свидетельствуют о выполнении обязанностей по размещению несовершеннолетних детей в группах с соблюдением санитарных норм полезной площади.

Особо отметим обоснованное внимание Правоприменителя к судебной практике по делам о нарушении прав несовершеннолетних детей на обучение в дошкольной образовательной организации. Так, в мотивировочной части отдельных судебных решений мы можем найти указание на наличие в практике данного Суда удовлетворённых исковых требований по подобному предмету спора.

Пример правоприменительных решений: Решение Гатчинского городского суда Ленинградской области № 2-3427/2010 от 10.11.2010 г.; Решение Псковского районного суда Псковской области № 2-3270/2011; Решение Псковского городского суда Псковской области № 2-3269/2011; Решение Печорского районного суда Псковской области № 2-198/2012; Решение Псковского городского суда № 2-188/11 от 31.03.2011 г. 

 6.     Установление минимального возраста зачисления в дошкольную образовательную организацию органами местного самоуправления.

Отдельной проблемой является необходимость соотнесения методических рекомендаций министерства образования и науки о предельных сроках предоставления места в дошкольной образовательной организации несовершеннолетнего ребёнка с минимальным возрастом зачисления в данный тип организации, устанавливаемый органами местного самоуправления.

Министерством образования в 2007 г. была разработаны «Методические рекомендации по принятию мер по развитию дошкольного образования в 2007 - 2010 годах, обеспечению его доступности и повышению качества услуг образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования».  Методические рекомендации не относятся к актам законодательства Российской Федерации в сфере образования, но вместе с тем, являются Комплексом мер по развитию дошкольного образования. Данный акт предусматривает, что место в дошкольном образовательном учреждении должно быть предоставлено ребенку в реальные сроки – от 1 месяца до 1 года, со дня подачи заявления о необходимости устройства ребенка в дошкольную образовательную организацию.

В практике правотворческой деятельности муниципальных образований можно найти примеры актов, регламентирующих срок постановки на учёт несовершеннолетних детей для последующего зачисления в дошкольные образовательные организации. Правоприменители обоснованно указывают на необходимость соотнесения норм о предельных сроках постановки на учёт с рекомендованным пресекательным сроком – до 1 года с момента подачи заявления о зачислении.

Пример правоприменительного решения: Решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа № 2-592/2012 11.10.2012 г. 

 7.     О причинах очереди на зачисление несовершеннолетних детей в дошкольные образовательные организации.

На территории отдельных муниципальных образований используется порядок комплектования групп в дошкольных образовательных организациях, основанный на учёте даты подачи заявления. В иных муниципальных образованиях введён территориальный принцип, то есть рассматриваются списки только тех образовательных организаций, которые набирают детей в текущем календарном году. Использование на территории муниципального образования сразу указанных моделей учёта несовершеннолетних детей является необоснованным и создаёт препятствия для реализации гарантий прав на общедоступное и бесплатное дошкольное образование.   

Отдельную проблему составляет неразделённость обязанностей между администрацией муниципального образования и соответствующего органа публичной власти – управления образования. Обеспечение реализации права несовершеннолетних детей на дошкольное образование является публичной функцией муниципального образования, которое должно делегировать соответствующие полномочия органу местного самоуправления – управлению образования администрации. В функции управления образования входит организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, в пределах количества дошкольных образовательных организаций и наличия в них мест. Имеющиеся на территории района детские дошкольные образовательные организации полностью укомплектованы. Управление образования, также, обязано вести учёт детей, нуждающихся в дошкольном образовании. Таким образом, администрация муниципального образования не является надлежащим субъектом ответственности по обеспечению мест в дошкольных образовательных организациях, так как финансирование реализации гарантии права на бесплатной и общедоступное дошкольное образование осуществляется соответствующим управлением образования.

Также, несостоятельными являются доводы органов местного самоуправления об отсутствии мест в действующих дошкольных образовательных организациях и отсутствие финансирования на эти цели, в силу наделения органов местного самоуправления полномочиями и обязанностями по организации общедоступного бесплатного дошкольного образования и их финансированию с использованием возможностей бюджетной системы Российской Федерации.

Пример правоприменительных решений: Решение Сокольского районного суда Вологодской области № 2-944/2010 от 16.09.2010 г.; Решение Никольского районного суда Вологодской области № 2-170/11 от 05.05.2011 г.; Решение Новгородского районного суда Новгородской области № 2-4143/11от 14.07.2011 г.; Решение Нюксенского районного суда Вологодской области № 2-256/2011 от 15.07.2011 г.; Решение Кич-Городецкого районного суда Вологодской области № 2-102 от 29.07.2011 г.; Решение Усть-Куломского районного суда Республики Коми 29.08.2012 г.; Решение Сыктывядинского районного суда Республики Коми № 2-479/2012; Решение Грязовецкого районного суда Вологодской области № 2-114/2012 от 11.04.2012 г.

Позиция эксперта по выявленным проблемам, причинам их возникновения и возможным путям их решения

Выявленные в ходе мониторинга правоприменения нормативно-правовых актов Российской Федерации, и решений органов судебной власти общей юрисдикции, проблемы реализации гарантий прав несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования в образовательных организациях:

  1. Привлечение в качестве ненадлежащего ответчика управления образования, являющегося юридическим лицом, о понуждении к совершению действий организационно-распорядительного характера по зачислению несовершеннолетних лиц в образовательные организации;
  2. Мнение представителей органов местного самоуправления о правовом статусе администрации муниципального образования в качестве единственного органа, на который возложена обязанность по реализации права малолетних граждан на бесплатное и доступное дошкольное образование путем создания достаточных мест в дошкольных образовательных организациях, не соответствует действительности;
  3. Во многих муниципальных дошкольных образовательных организациях групповые помещения для воспитанников не соответствуют требованиям санитарных норм, в связи с тем, что число детей в группах превышает рассчитанную на эту группу полезную площадь. Не соблюдаются требования санитарного законодательства при комплектовании дошкольных и ясельных групп, что приводят к нарушению прав родителей, имеющих детей дошкольного возраста, на получение качественной образовательной услуги в дошкольной образовательной организации;
  4. В нормах  отдельных муниципальных образованиях осуществлён отход территориальный принцип приёма заявлений в дошкольные образовательные организации. Родители могут подать заявления в любую подобную организацию, вне зависимости от места проживания. В то же время, создание единой очереди на территории муниципального образования нерационально, поскольку родителями чаще всего образовательная организация выбирается по классическому принципу территориальной доступности. Кроме того, каждая образовательная организация имеет свою определенную специфику образовательного процесса детей, но в этом случае формирования единой очереди, желание родителей о приеме в конкретную образовательную организацию не будет учитываться;
  5. Позиция о финансировании строительства новых зданий дошкольных образовательных учреждений на территории муниципального района как расходном обязательстве субъекта Российской Федерации является несостоятельной и противоречащей сложившемуся правовому регулированию.

Возможные варианты обеспечения гарантий прав несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования в образовательных организациях:

  1. Рекомендовать министерствам (комитетам) образования субъектов Российской Федерации провести разъяснения главам муниципальных образований о необходимости обеспечения соблюдения санитарных норм и правил при комплектовании групп в дошкольной образовательной организации. Данная обязанность относится к полномочиям администрации конкретного муниципального образования и осуществляется путем принятия организационных, контрольных, финансовых и нормативных мер;
  2. Рекомендовать министерствам (комитетам) образования субъектов Российской Федерации провести разъяснения главам муниципальных образований о правовом статусе администрации муниципальных районов. В соответствии с отдельными Уставами муниципальных образований, администрация не отнесена к органам местного самоуправления и является организационно-распорядительным органом. Таким образом, обязанность организовать получение несовершеннолетними детьми дошкольного образования на территории муниципального образования должна возлагаться на орган местного самоуправления в сфере образования, которым является управление образования;
  3. Рекомендовать министерствам (комитетам) образования субъектов Российской Федерации провести разъяснения главам муниципальных образований о необходимости соотнесения методических рекомендаций министерства образования и науки «О методических рекомендациях по принятию мер по развитию дошкольного образования в 2007-2010 годах, обеспечению его доступности и повышению качества услуг образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования» о предельных сроках предоставления места в дошкольной образовательной организации несовершеннолетнего ребёнка с минимальным возрастом зачисления в данный тип организации, устанавливаемый органами местного самоуправления;
  4. Рекомендовать министерствам (комитетам) образования субъектов Российской Федерации провести разъяснения главам муниципальных образований в целях зачисления в дошкольные образовательные организации несовершеннолетних детей в соответствии с датой записи о постановке на учёт, а не территориальным принципом зачисления детей только в те образовательные организации, которые осуществляют набор в конкретном календарном году.

 

Руководитель экспертной группы,              Белов С.А.

к.ю.н., доцент



[1] Собрание законодательства РФ. 2006. №31 (часть I). Ст. 3434.

[2] Собрание законодательства РФ. 1999. №14. Ст.1667.

[3] Собрание законодательства РФ. 2010. № 1. Ст.2.

[4] Ратифицировано Федеральным законом от 11.07.2011 № 185-ФЗ «О ратификации Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст.4276.

[5] Письмо ФАС России от 12 ноября 2008 г. № АГ/29484 «Позиция относительно применения статьи 10 Федерального закона «О защите конкуренции»» в части установления фактов навязывания лицом, занимающим доминирующее положение на рынке, невыгодных условий при заключении договоров» // ИПС «КонсультантПлюс».

[6] Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 9 октября 2009 г. № КГ-А40/9815-09; Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15 ноября 2005 г. № Ф03-А51/05-1/3319.

[7] Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст.140.

[8] П.2 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.09.2011 № 147 «Обзор судебной практики разрешения споров, связанных с применением положений Гражданского кодекса Российской Федерации о кредитном договоре» // Вестник ВАС РФ. 2011. № 11.

[9] См. п.5 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» // Вестник ВАС РФ. 2008. № 8.

[10] Постановление ФАС Уральского округа от 14.06.2012 № Ф09-3167/12 по делу № А34-3427/2011.

[11] Постановление Президиума ВАС РФ № 4158/09 от 2 февраля 2010 г.

[12] см.п.4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» // Вестник ВАС РФ. 2008. № 8.

[13] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.09.2011 по делу № А19-23635/10.

[14] Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок.57 000 слов / Под ред. докт. филол. наук, проф. Н.Ю. Шведовой. – 14-е изд., стереотип. – М.: Рус. яз., 1983. С.329.

[15] Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.08.2008 № А42-3204/2007; Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16.07.2008 №А82-10613/2007-29; Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.01.2008 № Ф04-141/2008 (540-А67-31); Постановление Президиума ВАС РФ от 14.04.2009 № 15747/08 по делу № А25-352/08-5.

[16] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 01.10.2012 по делу № А66-603/2012.

[17] См. постановление Конституционного Суда от 24.06.2009 № 11-П, определения Конституционного Суда РФ от 19.10.2010 № 1277-О-О и от 18.10.2012 № 1918-О.

[18] Определение ВАС РФ от 05.07.2012 № ВАС-6631/12 по делу № А58-4014/2011; постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 21.03.2012 по делу № А58-4014/2011.

[19] Письмо ФАС России от 12 ноября 2008 г. № АГ/29484.

[20] Постановление ФАС Уральского округа от 03.08.2012 № Ф09-4975/12 по делу № А76-18051/2011.

[21] Обзор судебной практики (В. Корнев, Н. Клейн, Е. Середина, Е. Борзило). Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 11. М.: Юридическая литература, 2004.

[22] Постановление ФАС Уральского округа от 11.04.2012 № Ф09-2502/12 по делу № А76-13932/2011.

[23] Определение ВАС РФ от 23.11.2009 № ВАС-4158/09 по делу № А40-64377/08-77-496.

[24] Письмо ФАС России от 12 ноября 2008 г. № АГ/29484.

[25] Определение ВАС РФ от 08.10.2009 № 12645/09; Постановление ФАС Центрального округа от 23.06.2009 по делу № А48-3916/08-2.

[26] Определение ВАС РФ от 05.08.2009 № 9617/09.

[27] Постановление Президиума ВАС РФ от 8 июля 2002 г. № 9624/01.

[28] Определение ВАС РФ от 20.02.2008 № 2167/и постановление ФАС Центрального округа от 08.11.2007 по делу № А08-1477/07-26.

[29] В качестве действий по навязыванию потребителям газа условий договоров, не относящихся к предмету договоров, были названы как навязывание потребителю газа условий договора поставки газа, ущемляющих права контрагента, так и отказ (уклонение) газоснабжающей организации от изменения этих условий при обращении потребителя с такого рода требованием. См. Постановление Президиума ВАС РФ от 14.04.2009 № 15747/08 по делу № А25-352/08-5.

[30] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13.09.2010 по делу N А42-883/2009.

[31] определение ВАС РФ от 05.08.2009 № 9617/09 по делу № А04-7996/08-9/381; Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 30 июня 2009 г. № Ф03-2760/2009.

[32] Постановление Президиума ВАС РФ от 02.02.2010 № 4158/09.