Вход на сайт
войти через:Войти через loginza

Апрель 2015

Информация

о результатах мониторинга правоприменения

за апрель 2015 года

 

Лесное право

(эксперт - к.ю.н., доцент кафедры правовой охраны окружающей среды Клюканова Л.Г.)

Осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов

Целью проведения мониторинга правоприменения являлось выявление и анализ практики  арбитражных судов и судов общей юрисдикции за  2009 – 2015 гг., связанной с применением законодательства, регулирующего механизм осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.

Объектом  исследования  явилась судебная практика за указанный период, а также ряд положений нормативных правовых актов в соответствующей сфере.

Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. При проведении мониторинга осуществлялся сбор опубликованных судебных решений за 2009-2015 гг.  Перечень проанализированных судебных актов приведен после  настоящего обобщения.

Проводился мониторинг правоприменения следующих нормативных актов и их положений:

  1. 1.     Лесной кодекс Российской Федерации  от 04.12.2006г. N 200-ФЗ
  2. 2.     Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001г. N 136-ФЗ
  3. 3.     Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30.11.1994г. №51-ФЗ,  Часть вторая от 26.01.1996г. №14-ФЗ, Часть третья от 26.11.2001г. №146-ФЗ
  4. 4.     Федеральный закон от 21.12.1994г. N 69-ФЗ  «О пожарной безопасности»
  5. 5.     Постановление Правительства РФ от 5.06.2013г. № 476  «Положение о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах»
  6. Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 16.07.2007г. N 183 «Об утверждении Правил лесовосстановления»
  7. Постановление Правительства РФ от 29.06.2007г. N 414 «Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах»
  8. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2007г. N 417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах»
  9. Приказ Минсельхоза РФ от 12.02.2010г. N 48 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и формы примерного договора аренды лесного участка»
  10. Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 26.07.2011 г. N 318 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и Формы примерного договора купли-продажи лесных насаждений»
  11. Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 1.08.2011 г. N 337 «Об утверждении Правил заготовки древесины»

В результате проведения мониторинга правоприменения было выявлено несколько правовых проблем в сфере осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах.

Анализ материалов судебной практики показывает, что наибольшее число судебных споров, связанных с применением законодательства, призванного обеспечить правовое регулирование осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах, в первую очередь, на лесных участках, расположенных в пределах  земель лесного фонда, связано с механизмами заключения, реализации и расторжения договоров аренды лесных участков, а также определения их существенных условий.

 

1. Одной из основных проблем, возникающих на практике при реализации лесных правоотношений в данной сфере,  выступает существующая, по-видимому, сложность исполнения условий договора аренды лесного участка арендатором,  в части выполнения им взятых на себя  обязанностей по договору, связанных с осуществлением работ по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах на арендованном лесном участке.

В этой связи в правоприменительной практике существует проблема необходимости для арендодателей (органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, действующих в пределах своих полномочий в соответствующей сфере) по применению мер, осуществляемых в судебном порядке, понуждающих арендаторов лесных участков  (в первую очередь, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) надлежащим образом выполнять обязанности по договору аренды лесного участка, связанные с осуществлением работ по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер санитарной и пожарной безопасности в лесах на арендованном лесном участке, в установленные договором аренды лесного участка объемах и сроки, – значительная часть из проанализированных судебных решений вынесена именно по данной проблеме (см. например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 8 июля 2014г. по делу №А26-4849/2013).

При этом законодательно установлено – в частности,  в нормах ч.2 ст. 55, ч.4 ст.61, ч.2 ст. 62,  ч.2 ст. 64 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ), п. 4 Приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 1 августа 2011 г. N 337 «Об утверждении Правил заготовки древесины», п.5 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2007г. N 417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах», что меры пожарной безопасности, меры санитарной безопасности, мероприятия по уходу за лесами, лесовосстановительные мероприятия на каждом предоставленном в аренду лесном участке осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов.

В соответствии с. ч.1 и 2 ст. 88 ЛК РФ лица, которым лесные участки предоставлены в аренду, составляют проект освоения лесов в соответствии с правилами, установленными ст. 88 и 12 ЛК РФ (так, п.3 ч.5 ст.12 ЛК РФ определяет, что при освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляется проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и проект освоения лесов содержит раздел  «Мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов»), а также нормами Приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 29 февраля 2012 г. N 69 «Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки». Проект освоения лесов разрабатывается лицами, которым лесные участки предоставлены в аренду, в соответствии со статьей 12 ЛК РФ на основании договора аренды лесного участка, лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка), материалов государственного лесного реестра, документов территориального планирования, а также иных специальных обследований. Проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном приказом Рослесхоза от 22 декабря 2011 г. N 545 «Об утверждении Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов». В Постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 13 марта 2015 г. N Ф10-320/15 по делу N А14-6958/2013 отмечено, что неразработка арендатором проекта освоения лесов является существенным нарушением арендатором условий договора аренды, а в Постановлении ФАС Московского округа от 11 февраля 2011г. № КГ-А41/18025-10 отмечается,  что отсутствие проекта освоения лесов  является препятствием для исполнения арендатором принятых на себя обязанностей по рассматриваемому договору.

Таким образом, действующее законодательство в целом исходит из того, что мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов, а также обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах в первую очередь должны осуществляться лицами, использующими леса.

Названные нормы предопределяют и то, что в текст договора аренды лесного участка  должны быть включены условия, возлагающие на арендатора обязанности по охране, защите и воспроизводству лесов, осуществлению санитарно-оздоровительных и противопожарных мероприятий, лесовосстановлению и уходу за лесом на арендованных лесных участках на условиях, в объемах и сроки, которые указываются в проекте освоения лесов и приложении к надлежащим образом зарегистрированному договору аренды лесного участка.

В Приложение №17 к Приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 26 июля 2011 г. N 319 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и Формы примерного договора аренды лесного участка» для арендаторов разработана форма представления отчетности по объемам и срокам исполнения работ по охране, защите, воспроизводству лесов и лесоразведению на арендуемом лесном участке

Согласно  положениям, установленным  ст.  309 и ст. 310 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства; односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются.

Рассматривая заявленные арендодателями исковые требования о понуждении арендаторов исполнять взятые на себя по договорам аренды лесных участков обязанности, суды приходят к выводу, что непроведение или ненадлежащее проведение мероприятий по охране и защите лесов, лесовосстановительных мероприятий, мероприятий по обеспечению пожарной и санитарной безопасности в лесах на арендованных лесных участках, определенные условиями договора аренды лесного участка -  является ненадлежащим исполнением обязанностей арендатора (лесопользователя).

Следует иметь в виду, что действующим законодательством предусмотрены некоторые специальные способы защиты прав арендодателя в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением арендатором обязательств по договору  аренды лесного участка – в частности, для настоящего обобщения важны такие, как: прекращение договора, неустойка и возмещение убытков. При этом, согласно п. 1 ст. 396 ГК РФ уплата неустойки и возмещение убытков в случае ненадлежащего исполнения обязательства не освобождают должника от исполнения обязательства в натуре, если иное не предусмотрено законом или договором.

Ч. 4 ст. 61 ЛК РФ определяет, что невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части воспроизводства лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесных участков.

Наибольшую сложность, по-видимому, вызывает проблема реализации возможности расторжения договора аренды лесного участка по требованию арендодателя в судебном порядке, ввиду ненадлежащего исполнения условий договора арендатором (в части неисполнения или ненадлежащего исполнения им обязанностей по осуществлению мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению пожарной и санитарной безопасности в лесах на арендованном лесном участке).

Ч.2. ст. 450 ГК РФ предполагает, что по требованию одной из сторон договор может быть расторгнут по решению суда при существенном нарушении договора другой стороной, а п. 1 ст. 619 ГК РФ устанавливает что по требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда арендатор пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями.

При этом согласно ч.2 ст. 450 ГК РФ существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора.

В данном контексте возможно выявить нарушение принципа единообразия в толковании и применении судами норм материального и процессуального права и, тем самым,  отсутствие возможности  однозначного толкования правоприменителями правовых норм  по вопросу о том, является ли существенным нарушением в смысле ч.2 ст. 450 ГК РФ договора аренды лесного участка – нарушение обязанности арендатора по выполнению на переданных ему в аренду лесных участках работ по охране, защите и воспроизводству лесов, обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах в объемах и сроки, установленные проектом освоения лесов и соответствующим приложением к надлежащим образом зарегистрированному договору аренды лесного участка.

Судебная практика по данной проблеме сложилась различная.

При этом, следует отметить, что с процессуальной точки зрения важно то, что обязанность доказывания наличия условий, являющихся основанием для расторжения договора в порядке ст. 450 ГК РФ, по общему правилу возложена на истца – в данном случае арендодателя.

В ряде  случаев суды усматривают наличие оснований для  расторжения договора аренды лесного участка при наличии доказанных фактов невыполнения арендатором  в надлежащем объеме и в установленные сроки принятых по договору обязательств по осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах на арендованных лесных участках (например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.01.2013 по делу N А26-10347/2011; или Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14 апреля 2015 г. N Ф09-1848/15 по делу N А71-8915/2014; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21 января 2013 г. по делу N А26-10347/2011 в которых установлено, что основанием для расторжения договора аренды, помимо несвоевременного внесения арендной платы, явилось ненадлежащее исполнение арендатором обязанности по проведению лесотехнических, лесовосстановительных и противопожарных работ).

В иных случаях суды приходят к выводу о том, что истцом  не представлены обоснования и доказательства в подтверждение того, что указанные нарушения являются существенными в смысле  п. 2 ст. 450 ГК РФ и  дела направляются на новое рассмотрение.

В других случаях  – суды  делают вывод о недоказанности того факта, что лесопользование осуществлялось арендатором с существенным нарушением условий договора, влекущим для арендодателя такой ущерб, что он в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении договора, и, при отсутствии таких существенных нарушений договора, суды отказывают в удовлетворении требований по досрочному расторжению договора аренды лесного участка (например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 17 декабря 2012г. по делу №А52-1819/2012).

Следует отметить, что в качестве доказательства своей добросовестности при исполнении соответствующих условий договора аренды лесного участка арендатору, согласно положениям ст.49, 60 и 66 ЛК РФ, следует регулярно предоставлять арендодателю отчеты об использовании лесов; отчеты об охране и о защите лесов; отчеты о воспроизводстве лесов и лесоразведении; а также отражать информацию о выполнении этих отчетов в актах приемки выполненных работ, подписываемых сторонами (см.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 7 сентября 2011 г. по делу N А13-11058/2010). Данная документация может быть использована в качестве доказательства и в судебном процессе.

Исходя из исследования материалов судебной практики, можно отметить, что расторжение договора аренды лесного участка в судебном порядке, ввиду его ненадлежащего исполнения арендатором в части неисполнения или ненадлежащего исполнения им обязательств, связанных с проведением лесовосстановительных работ, работ по охране, защите, воспроизводству лесов, соблюдения правил пожарной безопасности в лесах на арендованном участке – становится достаточно частым явлением, хотя в целом расторжение договора аренды является крайней мерой гражданско-правовой ответственности.

В случае же устранения арендатором нарушений, послуживших основанием для обращения арендодателя в суд – суды принимают данное обстоятельство во внимание. Так, в Постановлениях ФАС Северо-Западного округа от 14 июля 2011 г. по делу № А13-11024/2010 и  от 24 апреля 2013 по делу №А13-9486/2012 отмечается что, поскольку часть нарушений, явившихся основанием для заявления исковых требований, была устранена арендатором (ответчиком) в период судебного разбирательства, а часть может быть устранена в разумные сроки, суд считает, что договор аренды лесного участка не подлежит досрочному расторжению в одностороннем порядке. Данный вывод сделан судом исходя из рекомендаций Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 8 информационного письма от 05.05.1997 N 14 «Обзор практики разрешения споров, связанных с заключением, изменением и расторжением договоров», в соответствии с которым требование о расторжении договора аренды не подлежит удовлетворению, если в разумный срок устранены нарушения, послужившие основанием для обращения в арбитражный суд.

Дополнительный аспект проблемы заключается в том, что ст. 12 ГК РФ называет в качестве одного из способов защиты права  -  присуждение к исполнению обязанности в натуре. Но в данном случае - исполнение договора и исполнение обязательства в натуре (подразумевая исполнение обязательств по охране, защите и воспроизводству лесов, обеспечению санитарной и пожарной безопасности в лесах на арендованном лесном участке) – не тождественные понятия, что необходимо учитывать при обращении в суд - арендодателем может быть выбран неверный способ защиты своего нарушенного права (как отмечено, например, в Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.10.2012 по делу N А33-11680)  - и избранный арендодателем способ защиты в виде принуждения арендатора к исполнению обязанности в натуре может не привести к реальному исполнению принятого решения.

Помимо прочего, следует отметить, что арендаторы, реализуя свои обязанности по договору аренды лесного участка,  в ряде случаев обращались в суды с исковыми требованиями о взыскании с арендодателя затрат, связанных с проведением арендатором лесовосстановительных работ, защитных и охранных мероприятий,  полагая, что определенные договором аренды лесного участка мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов должны производиться ими не безвозмездно - указанные мероприятия, по их мнению, должны финансироваться за счет субвенций из Федерального бюджета. При этом  в нормах лесного законодательства оговорено  (ст. 19 ЛК РФ), что мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 названного Кодекса, или использующими леса в соответствии с ЛК РФ лицами. В случаях, если осуществление таких мероприятий не возложено на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного самоуправления размещают заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов  в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» при условии, что иное не установлено ЛК РФ.  Как уже отмечалось, ч.2 ст. 55, ч.4 ст.61, ч.2 ст. 62 ЛК РФ определяют, что обязанности по лесовосстановлению, уходу за лесами возложены на арендатора лесного участка.  При исследовании данной проблематики  судами (как, например, в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 18 января 2011 г. по делу N А26-5527/2010) устанавливалось, что обязанности лесопользователя по охране, защите, воспроизводству лесов по договору аренды лесных участков не должны финансироваться за счет субвенций из Федерального бюджета, а возлагаются на лиц, использующих леса, в связи с чем суды в удовлетворении завяленных арендаторами исковых требований отказывали.

Видимо целесообразно включать в соответствующих случаях в договор аренды лесного участка условие о том, что арендатор обязуется осуществлять без компенсации затрат со стороны арендодателя мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов на арендуемом лесном участке на условиях, в объемах и сроки, которые указаны в проекте освоения лесов и приложении к договору (объемы по охране, защите и воспроизводству лесов могут периодически подлежать уточнению в соответствии с проектом освоения лесов и лесохозяйственным регламентом), а также условия об обязанности арендатора предоставлять отчеты арендодателю о проведенных мероприятиях по использованию, охране и защите лесов, воспроизводству лесов и лесоразведению.

В данном случае также важно рассмотреть вопрос о том являются ли существенными условиями договора аренды лесного  участка условия, связанные с реализацией арендатором мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах на арендованном лесном участке.

Нормы ЛК РФ в тексте ст. 72 «Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности» напрямую не указывают на то, являются ли существенными названные условия.

Существенными, как указывает Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 13 марта 2015 г. N Ф10-320/15 по делу N А14-6958/2013,  являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

В соответствии с  ч.3 ст.71 ЛК РФ к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ.

Согласно п.1 ст. 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.

Существенным условием договора аренды в целом (в том числе и договора аренды лесного участка) является условие об объекте договора. В договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору. При отсутствии этих данных в договоре согласно п. 3 ст.607 ГК РФ ГК РФ условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным. Согласно ч.2 ст. 72 ЛК - объектом договора аренды лесного участка могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет.

ФАС Северо-Кавказского округа в Постановлении от 13.08.2009 N А01-142/2009 указал, что вопрос о незаключенности договора ввиду неопределенности его объекта следует обсуждать до его исполнения, так как неопределенность этого условия может повлечь невозможность исполнения договора. Если же договор уже исполнен (имущество передано), имеются данные, позволяющие определенно установить это имущество, а у сторон относительно переданного в аренду объекта не возникает спора, условие об объекте не должно считаться несогласованным, а договор - незаключенным.

Существенными условиями любого договора также являются условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (ст. 432 ГК РФ). Исходя из требований приведенных выше правовых норм, можно усмотреть, что необходимым требованием к договору аренды лесного участка является включение в него условий об объекте договора (лесном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и прошедшем государственный кадастровый учет (с учетом особенностей процедуры лесоустройства),  целях использования лесного участка, сроках договора, и, скорее всего, арендной плате. Условия же об обязательности осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению пожарной и санитарной безопасности в лесах на арендованном участке доктринально, на основе проанализированных правовых норм,  можно рассматривать как существенные и необходимые для договоров данного вида. И в таком случае, вероятно, целесообразным было бы включение в текст соответствующей статьи ЛК РФ положений, определяющих существенные условия договора аренды лесного участка и предусматривающей в качестве  таковых, в том числе, и обязанности арендатора по  осуществлению мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах на арендованном лесном участке.

 

 

2.  Еще одна выявленная правовая проблема связана с необходимостью ликвидации арендаторами лесных участков несанкционированных свалок на арендованных ими лесных участках, находящихся в пределах земель лесного фонда, независимо от наличия вины арендаторов в организации таковых. Так, в проанализированных судебных решениях, можно выявить проблему незаконности включения в условия договора аренды лесного участка условия о том, что арендатор обязан принимать меры по рекультивации и ликвидации своими силами и за свой счет на арендуемом лесном участке свалок (не оформленных в установленном законом порядке) производственных отходов деятельности и свалок бытовых отходов,  возникших по вине арендатора, т.к. условие о том, что ликвидации и рекультивации подлежат только свалки, возникшие по вине арендатора не соответствуют требованиям ч.2  и ч.4 ст. 55 ЛК РФ, согласно которым меры санитарной безопасности на лесных участках (в том числе очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия), предоставленных в аренду, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов, и п.4 и п.28 Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2007г. №414.

Независимо от наличия  его вины в захламлении, загрязнении лесного участка и ином негативном на него воздействии – согласно подп. 4 ч.1 ст.55 ЛК РФ в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах арендатором должны осуществляться санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия). Ч.2 ст. 55 ЛК предусмотрено, что указанные меры санитарной безопасности на лесных участках, предоставленных в аренду, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов.

Как отмечено, например, в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 22.10.2013 по делу N А26-8193/2012  и Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 30.10.2012 по делу N А26-1990/2012  - в данном случае  речь идет не о гражданско-правовой ответственности за причинение вреда, непременным условием которой является наличие вины, а об установленной законом публично-правовой обязанности лесопользователя по содержанию арендованного лесного участка в соответствии с Правилами санитарной безопасности в лесах в полном объеме, выполнение которой не ставится в зависимость от его вины в негативном воздействии.  При этом, оговорка о том, что санитарно-оздоровительные мероприятия осуществляются на основании проекта освоения лесов, не изменяет установленной этими нормами обязанности, а лишь указывает на необходимость включения санитарно-оздоровительных мероприятий в проект освоения лесов.

Таким образом, обязанность по надлежащему санитарному содержанию арендованного лесного участка прямо установлена законом, и в случае, если зафиксированные несанкционированные свалки расположены на арендуемой территории, то они подлежат ликвидации арендатором  -независимо от его вины в организации таковых свалок, в рамках санитарно-оздоровительных мероприятий по очистке леса.

 

3. Исследуя проблематику обеспечения пожарной безопасности в лесах, в рамках осуществления арендатором мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах на арендованном лесном участке, также можно выявить некоторые правовые проблемы. Так, еще одной важной и, безусловно, интересной правовой проблемой, исследованной судами,  является проблема  неправомерности включения в договоры аренды лесного участка положения, обязывающего арендатора - в случае возникновения пожара на лесном участке, обеспечивать его тушение. Кроме того, при исследовании данной проблемы судами была отмечена нетождественность понятий «тушение пожара» и «недопущение распространения лесного пожара» - на основании  исследования нормы, содержащейся в  ч. 1 ст. 53.4 ЛК РФ  и разъяснений, содержащихся в Письме Федерального агентства лесного хозяйства от 27.03.2012 N ЮД-03-54/3098  «Об обязанностях арендаторов лесных участков при возникновении лесных пожаров», а также исследования доказательств, представленных сторонами по рассматриваемым делам.

Охрана лесов от пожаров осуществляется, в первую очередь, в соответствии с нормами Федерального закона от 21.12.1994г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности», ЛК РФ и Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2007г. N 417 «Правила пожарной безопасности в лесах».

Как установлено в Постановлении ФАС Уральского округа от 16 декабря 2013 г. N Ф09-11785/13 из системного и буквального содержания указанных норм права следует, что тушение лесных пожаров отнесено к компетенции специализированных органов государственной власти, их территориальных подразделений и органов местного самоуправления и финансируется из средств федерального бюджета. На арендаторов лесных участков (лесопользователей) не возложена обязанность по тушению возникших на арендованных участках лесных пожаров, и передача арендаторам обязанности по тушению лесных пожаров законом не предусмотрена.

П.2 ст.53.4 ЛК РФ устанавливает, что лица, использующие леса, в случае обнаружения лесного пожара на соответствующем лесном участке немедленно обязаны сообщить об этом в специализированную диспетчерскую службу  и принять все возможные меры по недопущению распространения лесного пожара.

При этом, под тушением пожара понимаются действия, направленные на прекращение горения, а также на исключение возможности его повторного возникновения (согласно Письму Федерального агентства лесного хозяйства от 27.03.2012 N ЮД-03-54/3098).

Ст. 53.8 ЛК РФ оговаривает, что для участия в выполнении работ по тушению лесных пожаров и осуществлению отдельных мер пожарной безопасности в лесах органы государственной власти вправе привлекать добровольных пожарных.

Согласно положениям  ч.1 ст.  52 ЛК РФ  охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах.

П.1 ст. 53 ЛКРФ  перечисляет меры пожарной безопасности в лесах, осуществляемые в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка и проектом освоения лесов, включающие предупреждение лесных пожаров, мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров и иные меры. П.1 ст.53.1  ЛК РФ устанавливает, что предупреждение лесных пожаров включает в себя противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров. Согласно п.1 ст.53.3 органы государственной власти в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со  ст. 81-83 ЛК РФ, разрабатывают планы тушения лесных пожаров. Общие же Правила тушения лесных пожаров установлены Приказом  МПР от 8 июля 2014 г. N 313 «Об утверждении Правил тушения лесных пожаров».

При этом частью 2 статьи 53.4 ЛК РФ на лиц, использующих леса, возложена обязанность по принятию всех возможных мер по недопущению распространения лесного пожара. Также указанная обязанность арендаторов закреплена в подп. «г» п. 13 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. N 417, и в подп. «ж» п. 11 Формы примерного договора аренды лесного участка, утвержденной приказом Рослесхоза от 26.07.2011г. N 319 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и Формы примерного договора аренды лесного участка».

Недопущением распространения лесного пожара является ряд действий, направленных на предотвращение возможности дальнейшего распространения горения и создание условий для его ликвидации (согласно Письму Федерального агентства лесного хозяйства от 27.03.2012 N ЮД-03-54/3098).

Под такими действиями понимается комплекс мероприятий, направленных не на тушение очага пожара и его полную ликвидацию, а на предотвращение распространения лесного пожара на лесные участки, граничащие с лесными участками, на которых произошло возгорание. Мероприятиями по недопущению распространения лесного пожара являются, в частности: создание заградительных минерализованных полос перед надвигающейся кромкой пожара, перемещение складированной древесины, техники и легковоспламеняющихся веществ (запасов горюче-смазочных материалов) и проч.

При этом в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения возложенных на лесопользователей обязанностей по принятию всех возможных мер по недопущению распространения лесного пожара они могут быть привлечены к административной и гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный лесам. Так, весьма показательно, например,  Постановление Арбитражного суда Московского округа от 18 февраля 2015г. №Ф07-17022/14, в котором установлено, что субъектом правонарушения, предусмотренного  ч.3 ст. 8.32 КоАП (нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима) является лицо, на которое возложена обязанность по надлежащему использованию и содержанию лесного участка.

Также, как уже отмечалось, с указанными лесопользователями могут быть расторгнуты договоры аренды лесных участков. При грубых неоднократных нарушениях арендаторами положений части 2 статьи 53.4 ЛК РФ, Федеральное агентство лесного хозяйства рекомендует уполномоченным органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений предпринимать предусмотренные законодательством действия по расторжению договоров аренды.

Кроме того, в п. 2 ст. 53.4 ЛК РФ содержится исчерпывающий перечень обязанностей арендатора при обнаружении лесного пожара, среди которых нет обязанности по его тушению, а только обязанность принять все необходимые меры по недопущению распространения. Концепция Лесного кодекса построена на том, что тушение лесных пожаров является обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе и на переданных в аренду лесных участках, ввиду того, что тушение лесного пожара работниками арендатора в потенциально опасных, чрезвычайных условиях, при отсутствии специальной подготовки, соответствующего снаряжения, оборудования, может привести к гибели людей, дальнейшему распространению пожара, причинению значительного ущерба лесным насаждениям и иным негативным последствиям.

Таким образом, суды приходят к выводу об отсутствии обязанности у арендатора лесного участка по тушению пожара в случае его возникновения на арендуемом лесном участке своими силами.

Как отмечено в Постановлении Шестого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2013 г. N 06АП-2508/13 - недопущение распространения лесного пожара, которое должно осуществляться арендатором, не предполагает локализацию лесного пожара. В этой связи принятие мер по недопущению распространения лесного пожара не может расцениваться в качестве тушения пожара.

 

4. Разумеется, не все правовые проблемы, связанные с применением законодательства в сфере охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также обеспечения пожарной и санитарной безопасности в лесах сопряжены исключительно с арендными правоотношениями. Так, еще одна интересная для научно-практического анализа правовая проблема просматривается  при исследовании особенностей реализации положений ч. 8.2 ст. 29 ЛК РФ, а также  подп. а п.3. Приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 26 июля 2011 г. N 318 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и Формы примерного договора купли-продажи лесных насаждений», предусматривающих возможность осуществления заготовки древесины  в соответствии с договорами купли-продажи лесных насаждений расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности  в  том числе по результатам аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в случаях заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

 В данном контексте существует правовая проблема, заключающаяся в том, что для надлежащих правоприменителей не разъяснено – какие именно случаи следует трактовать как исключительные, и возможно ли в данном контексте подразумевать случаи, которые отражаются в ряде законов субъектов Российской Федерации, например: заготовки древесины в порядке противопожарного обустройства лесов; проведения рубок ухода за лесом, санитарно-оздоровительные и противопожарные мероприятия (если они не учтены при размещении государственного и муниципального заказа на охрану, защиту и воспроизводство лесов с одновременной продажей лесных насаждений); случаи, когда требуются срочные рубки лесных насаждений, поврежденных в результате пожаров, ветровалов, иных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, повреждения леса вредителями и болезнями, при которых происходит полная или частичная потеря товарных качеств древесины в насаждениях; случаи, когда требуется рубка деревьев, угрожающих падением на провода линий связи, электропередачи, при ликвидации аварий, произошедших на этих линиях, а также деревьев, представляющих угрозу жизни и здоровью граждан и проч.

При такой неопределенности и возможности самостоятельной оценки соответствующих случаев как исключительных нормами законов субъектов Российской Федерации, существует определенная опасность в возможности произвольного изменения существующего порядка нормативного регулирования заготовки древесины, установленного ст. 29 и 30  ЛК РФ.

Как отмечается в Определении Верховного Суда РФ от 15.04.2009. №12-Г09-1 сложившаяся ситуация лишает правоприменителей возможности однозначного толкования.

Сложность и важность рассматриваемой        проблематики – определения исключительности рассматриваемых случаев, определяется еще и тем, что согласно ч.1 ст.77 ЛК РФ договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, предусмотренных ст.19 и 30  ЛК РФ.  Суды исследуют особенности применения ч.8.2 ст. 29 и ч. 4 и 5  ст. 19 ЛК РФ, а также подп. «б»  п.3. Приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 26 июля 2011 г. N 318 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и Формы примерного договора купли-продажи лесных насаждений» в части оценки проблематики, связанной с проведением и непроведением в соответствующих случаях (в частности, при размещении заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с одновременным осуществлением продажи лесных насаждений для заготовки древесины) аукционов.  И,  как  указано в Определении Верховного Суда РФ от 25.06.2014 N 1-АПГ14-9 сложившаяся неопределенность при определении законами субъектов Российской Федерации исключительных случаев, создает неравные условия и для осуществления хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности и может  повлечь нарушение Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Вместе с тем, суды не могут согласиться с суждением о том, что случаи заготовки древесины, предусмотренные нормой регионального закона, уже урегулированы на федеральном уровне положениями статей 29 и 30 ЛК РФ и дополнительной регламентации субъектом Российской Федерации не требуют.

Единственно бесспорно очевидное обстоятельство заключается в том, что предусмотренные законом субъекта Российской Федерации случаи заготовки древесины, не связанные с обеспечением государственных или муниципальных нужд, не могут быть признаны исключительными. Как отмечается в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 14 января 2009 г. N 52-Г08-5 субъектом Российской Федерации случаи заготовки древесины должны быть установлены в пределах полномочий, предоставленных ему федеральным законом и не должны им противоречить

Еще в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2007г. по делу №2-Г07-13  отмечалось, что ч.6 ст.75 ЛК РФ предоставляет право субъектам Российской Федерации своими законами устанавливать исключительные случаи заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений. Таким образом, поскольку ЛК РФ не содержит определение понятия «исключительные случаи заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений», и до настоящего времени на федеральном уровне разъяснений по этому вопросу нет, то это предоставляет возможность субъекту Российской Федерации самостоятельно определять такие случаи, поскольку ЛК РФ установлены только общие правила по регулированию договора купли-продажи лесных насаждений.

 

***

Таким образом, можно резюмировать, что значительная часть судебных споров, связанных с применением законодательства, регулирующего порядок и условия осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах, в первую очередь, на лесных участках, расположенных в пределах  земель лесного фонда, связана с механизмами заключения, реализации и расторжения договоров аренды лесных участков,  определения их существенных условий, а также установления прав и обязанностей арендаторов лесных участков. 

На основе произведенного обобщения материалов судебной практики по исследованной проблематике, можно обозначить следующие основные правовые проблемы.

Во-первых, можно выделить целый комплекс правовых проблем, связанных с тем, что арендодателям приходится применять осуществляемые в судебном порядке меры, понуждающие арендаторов лесных участков надлежащим образом выполнять возложенные на них по договору аренды лесного участка обязанности, связанные с осуществлением работ по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер санитарной и пожарной безопасности в лесах на арендованном лесном участке, в установленные договором аренды лесного участка объемах и сроки. При том, что законодательно установлено, что названные мероприятия в первую очередь должны осуществляться лицами, использующими леса – в данном случае арендаторами лесных участков - на основании проекта освоения лесов, и условий, которые необходимо включать в надлежащим образом зарегистрированные договоры аренды лесных участков.

Во - вторых, безусловно, сложной правовой проблемой является определение вопроса о том, является  ли существенным нарушением договора аренды лесного участка неисполнение или ненадлежащее исполнение арендатором обязанностей  по выполнению на переданных ему в аренду лесных участках работ по охране, защите и воспроизводству лесов, обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах в объемах и сроки, установленные в проекте освоения лесов и в договоре аренды лесного участка.

Судебная практика по данной проблеме сложилась различная,  в связи с чем выявляется отсутствие возможности  однозначного или единообразного толкования правоприменителями правовых норм  по вопросу о том, является ли  данное нарушение существенным нарушением договора аренды лесного участка в смысле ч.2 ст. 450 ГК РФ.

В связи с указанной сложностью  возникает правовая проблема, связанная с  реализацией возможности досрочного расторжения договора аренды лесного участка по требованию арендодателя в судебном порядке, ввиду существенного нарушения арендатором  условий договора аренды лесного участка.

В-третьих, суды исследовали вопрос о том, какие условия договора аренды лесного участка являются существенными и могут ли являться таковыми условия, связанные с обязанностью арендатора по осуществлению мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах на арендованном лесном участке.

Анализируя правовые нормы лесного законодательства, существенными условиями договора аренды лесного участка суды называют условия об объекте договора (лесном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и прошедшем государственный кадастровый учет (с учетом особенностей процедуры лесоустройства),  целях использования лесного участка, сроках договора, и,  в большинстве случаев, арендной плате. Условия же об обязательности осуществления арендатором мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению пожарной и санитарной безопасности в лесах на арендованном участке не определяются напрямую в качестве существенных в нормах действующего  ЛК РФ, но, тем не менее, в целом, исходя из анализа действующих правовых норм, и общей концепции современного лесного законодательства, а также материалов судебной практики, могут быть рассмотрены как существенные или необходимые для договоров данного вида, что целесообразно было бы отразить в соответствующих нормах ЛК РФ.

В-четвертых, судами установлена обязанность арендатора по надлежащему санитарному содержанию арендованного лесного участка, которая прямо установлена законом, и в частности, если на арендуемой территории зафиксированы несанкционированные свалки отходов производства и потребления, то они подлежат ликвидации арендатором  - независимо от его вины в организации таковых свалок, в рамках возложенных на него санитарно-оздоровительных мероприятий по очистке леса, поскольку речь идет не о гражданско-правовой ответственности за причинение вреда, непременным условием которой является наличие вины, а об установленной законом публично-правовой обязанности лесопользователя по содержанию арендованного лесного участка в соответствии с санитарными правилами.

В-пятых, судами были исследованы некоторые аспекты обеспечения пожарной безопасности на арендованных лесных участках, и в том числе, проблема неправомерности включения в договор аренды лесного участка положения, обязывающего арендатора - в случае возникновения пожара на лесном участке, обеспечивать его тушение. Как установлено судами – на арендаторов лесных участков не возложена обязанность по тушению возникших на арендованных участках лесных пожаров, и передача арендаторам этой обязанности нормами лесного законодательства не предусмотрена, но при этом на них возложена обязанность по принятию всех возможных мер по недопущению распространения лесного пожара (ч.2 ст.53.4 ЛК РФ). Судами также была исследована и установлена нетождественность понятий «тушение пожара» и «недопущение распространения лесного пожара».

Разумеется, необходимо учитывать то, что исследование проблемы осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также обеспечению мер пожарной и санитарной безопасности в лесах не исчерпывается исключительно рамками арендных отношений, но находит свое отражение и в иных сложных правоотношениях, связанных с установлением и реализацией, например, соответствующих мероприятий при заключении и исполнении договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности; или же в правоотношениях, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере, равно как и с проблемой передачи отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений  органам государственной власти субъектов Российской Федерации (а также и уточнению полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере), и вероятнее всего, судебная практика по данным проблемам также будет активно формироваться.

 

Список проанализированных судебных решений: 

  1. Определение Верховного Суда РФ от 25.06.2014 N 1-АПГ14-9
  2. Определение Верховного Суда РФ от 16.05.2012 N 72-АПГ12-1
  3. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 12.08.2013 по делу N А66-10632/2012.
  4. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22.10.2013 по делу N А05-559/2013.
  5. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 08.04.2014 по делу N А26-4496/2012.
  6. Определение Верховного Суда РФ от 18.12.2013 N 1-АПГ13-12
  7. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22.10.2013 по делу N А26-8193/2012.
  8. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.01.2013 по делу N А26-10347/2011
  9. Определение Верховного Суда РФ от 04.03.2009 N 35-Г09-3
  10. Определение Верховного Суда РФ от 12.05.2010 N 53-Г10-6
  11. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.11.2012 по делу N А26-1988/2012.
  12. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 30.10.2012 по делу N А26-1990/2012.
  13. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.10.2012 по делу N А26-8229/2011.
  14. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.12.2014 по делу N А05-15002/2013.
  15. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 09.10.2012 по делу N А26-8230/2011.
  16. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22.10.2012 по делу N А26-1983/2012.
  17. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.10.2012 по делу N А33-11680/2011.
  18. Постановление Президиума ВАС РФ от 20.03.2012 N 13705/11 по делу N А03-4866/2010.
  19. Определение Верховного Суда РФ от 15.04.2009 N 12-Г09-1
  20. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 08.07.2014 по делу N А26-4849/2013.
  21. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.05.2014 по делу N А66-5620/2013
  22. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13.05.2014 по делу N А13-8491/2013.
  23. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.08.2013 по делу N А13-10173/2012.
  24. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 04.03.2013 по делу N А13-838/2012.
  25. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 24.04.2013 по делу N А13-9486/2012.
  26. Определение Верховного Суда РФ от 14.01.2009 N 52-Г08-5
  27. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.10.2013 по делу N А26-9092/2012.
  28. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13.01.2014 по делу N А26-231/2013.
  29. Постановление ФАС Западно - Сибирского округа от 26.11.2010 по делу N А46-4924/2010.
  30. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15.03.2012 по делу N А56-27891/2011.
  31. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.07.2011 по делу N А26-7988/2010.
  32. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.05.2013 по делу N А05-9330/2012.
  33. Постановление ФАС Московского округа от 11.02.2011 N КГ-А41/18025-10 по делу N А41-5140/10.
  34. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.01.2013 по делу N А26-10347/2011.
  35. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18.01.2011 по делу N А26-5527/2010.
  36. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 17.12.2012 по делу N А52-1819/2012.
  37. Определение Верховного Суда РФ от 19.09.2007 N 2-Г07-13
  38. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 05.07.2012 по делу N А44-5565/2011
  39. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.02.2012 по делу N А56-4063/2011.
  40. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 12.05.2011 по делу N А66-5498/2010.
  41. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.09.2011 по делу N А13-11058/2010.
  42. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.09.2011 по делу N А13-11057/2010.
  43. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.07.2011 по делу N А13-11024/2010.
  44. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 12.10.2011 по делу N А44-4451/2010.
  45. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.05.2010 по делу N А13-14754/2009.
  46. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18.02.2010 по делу N А26-1115/2009 .
  47. Постановление ФАС Уральского округа от 16.12.2013 N Ф09-11785/13 по делу N А60-17025/2013.
  48. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.11.2011 по делу N А26-431/2011.
  49. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.09.2011 по делу N А13-11057/2010.
  50. Постановление ФАС Московского округа от 11.02.2011 N КГ-А41/18025-10 по делу N А41-5140/10.
  51. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 01.12.2009 по делу N А44-1063/2009
  52. Определение ВАС РФ от 29.12.2011 N ВАС-13705/11 по делу N А03-4866/2010
  53. Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2013 г. N 06АП-2508/13
  54. Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 27 сентября 2012 г. N 05АП-7312/12
  55. Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2012 г. N 05АП-6574/12
  56. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 8 апреля 2013 г. N 03АП-807/13
  57. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 марта 2012 г. N 13705/11
  58. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2011 г. N 07АП-10517/10
  59. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»
  60. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14 апреля 2015 г. N Ф09-1848/15 по делу N А71-8915/2014
  61. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 1 апреля 2015 г. N Ф10-739/15 по делу N А09-1820/2014
  62. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 августа 2009 г. N А01-142/2009
  63. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 ноября 2011 г. N 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды»
  64. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 13 марта 2015 г. N Ф10-320/15 по делу N А14-6958/2013

 

 


Медицинское право

 

(эксперт – к.ю.н., доцент кафедры теории и истории права и государства СПбГУ Капустина М.А.)

 

Практика реализации законодательства в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе диспансеризации отдельных категорий граждан

 

 

         Экспертное заключение подготовлено на основе анализа и обобщения практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации, а также материалов прокурорских проверок за период с 01 января 2012 г. по 15 апреля 2015 г. В результате проведенного мониторинга правоприменения были выявлены типичные проблемы реализации законодательства в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе диспансеризации отдельных категорий граждан Российской Федерации. В целях выявления правоприменительных проблем было проанализировано более 150 судебных решений, в которых рассматривались вопросы нарушений органами власти, юридическими лицами порядка проведения диспансеризации граждан (взрослого населения, государственных служащих, детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, др. категорий граждан) и привлечения должностных лиц к юридической ответственности; акты прокурорского реагирования в сфере реализации законодательства о здравоохранении и приоритетного национального проекта «Здоровье» в части профилактики неинфекционных болезней (в том числе, диспансеризации отдельных категорий граждан). 

         В соответствии с пп.2,6 ст.2 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (Далее – Закон «Об основах охраны здоровья») охрана здоровья граждан включает в себя меры «политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера», осуществляемые органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами «в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи», а профилактика – это «комплекс мероприятий, направленных на сохранение и укрепление здоровья и включающих в себя формирование здорового образа жизни, предупреждение возникновения и (или) распространения заболеваний, их раннее выявление, выявление причин и условий их возникновения и развития, а также направленных на устранение вредного влияния на здоровье человека факторов среды его обитания».

         Одним из основных принципов охраны здоровья граждан, согласно п.8 ст.4 «Основные принципы охраны здоровья» Закона «Об основах охраны здоровья» является принцип приоритета профилактики в сфере охраны здоровья, который обеспечивается, в том числе, путем проведения диспансеризации (п.4 ст.12 Закона «Об основах охраны здоровья»). Полномочия, согласно ч.2 ст.14 Закона «Об основах охраны здоровья», по проведению единой государственной политики в сфере здравоохранения, разработке и реализации программ формирования здорового образа жизни, реализации мер по профилактике заболеваний; координации деятельности в сфере охраны здоровья федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, субъектов государственной и муниципальной систем здравоохранения возложены на федеральный орган исполнительной власти – Министерство здравоохранения Российской Федерации (орган-регулятор). В соответствии со ст.16 «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья» Закона «Об основах охраны здоровья», к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, относятся разработка, утверждение и реализация программ профилактики заболеваний, организация осуществления мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни у граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации; координация деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения на территории субъекта Российской Федерации. Реализация мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни на территории муниципального образования относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (п.6 ст.17 Закона «Об основах охраны здоровья»). 

         Согласно ч.2,4 ст.30 «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни» Закона «Об основах охраны здоровья», «профилактика неинфекционных заболеваний осуществляется на популяционном, групповом и индивидуальном уровнях органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, медицинскими организациями, образовательными организациями и физкультурно-спортивными организациями, общественными объединениями путем разработки и реализации системы правовых, экономических и социальных мер, направленных на предупреждение возникновения, распространения и раннее выявление таких заболеваний, а также на снижение риска их развития, предупреждение и устранение отрицательного воздействия на здоровье факторов внутренней и внешней среды, формирование здорового образа жизни… Порядок организации и осуществления профилактики неинфекционных заболеваний и проведения мероприятий по формированию здорового образа жизни в медицинских организациях устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч.4 была дополнительно включена в ст.30 Федеральным законом от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ).

         Законодательное (легальное) определение диспансеризации дано в ч.4 ст.46 Закона «Об основах охраны здоровья». Согласно действующему законодательству, «диспансеризация представляет собой комплекс мероприятий, в том числе медицинский осмотр врачами нескольких специальностей и применение необходимых методов обследования, осуществляемых в отношении определенных групп населения в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ч.4 ст.46 Закона «Об основах охраны здоровья»).

         С 1 апреля 2015 г. действует новый порядок проведения диспансеризации определенных групп взрослого населения (далее – порядок проведения диспансеризации), утвержденный приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 03.02.2015 № 36ан  (далее – Приказ № 36ан), вместо ранее действовавшего порядка проведения диспансеризации определенных групп взрослого населения, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 03.12.2012 № 1006н "Об утверждении порядка проведения диспансеризации определенных групп взрослого населения" (далее – Приказ № 1006н).

         В новом порядке проведения диспансеризации (Приказ № 36ан), как и в ранее действовавшем (Приказ № 1006н), указаны три группы взрослого населения (в возрасте от 18 лет и старше), на которые распространяется данный порядок: работающие граждане, неработающие граждане, обучающиеся в образовательных организациях по очной форме (пункт 1). Диспансеризация проводится 1 раз в 3 года в возрастные периоды, предусмотренные приложением №1 к Приказу № 36ан (п.4, ранее – п.5 порядка  утвержденных Приказом № 1006н), за исключением определенных групп граждан, таких как, например, инвалиды Великой Отечественной войны, лица, награжденные знаком «Житель блокадного Ленинграда» и признанные инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, которые проходят диспансеризацию ежегодно вне зависимости от возраста. При этом в новом порядке проведения диспансеризации (Приказ № 36ан) перечень лиц, ежегодно проходящих диспансеризацию, дополнен инвалидами боевых действий, участниками Великой Отечественной войны, ставшими инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), бывшими несовершеннолетними узниками концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны, признанными инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (за исключением лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий).

         Кроме того, что в новом порядке проведения диспансеризации (Приказ № 36ан) расширен перечень лиц, проходящих диспансеризацию ежегодно, в нем сформулированы задачи фельдшера фельдшерского здравпункта или фельдшерско-акушерского пункта при проведении диспансеризации (пункт 10), отсутствуют такие формы документов, как «паспорт здоровья» (п.п.5 п.10 ранее действовавшего порядка проведения диспансеризации, утвержденного Приказом № 1006н) и «маршрутная карта диспансеризации» (п.п.5 п.11 ранее действовавшего порядка проведения диспансеризации, утвержденного Приказом № 1006н), но предусмотрена «карта учета диспансеризации (профилактических медицинских осмотров)», которая заполняется либо фельдшером, либо отделением (кабинетом) медицинской профилактики медицинской организации, в том числе находящимся в составе центра здоровья (п.п.6 п.10, п.п.5 п.12 нового порядка проведения диспансеризации, утвержденного Приказом № 36ан).

         Наконец, в новом порядке проведения диспансеризации  (Приказ № 36ан) изменены критерии определения группы здоровья гражданина и введены новые группы состояния здоровья (пункт 17), а также пересмотрены и указаны новые критерии эффективности диспансеризации взрослого населения (пункт 18), медицинские мероприятия (с указанием в ряде случаев предельного возраста для женщин/ мужчин), входящие в первый и второй этапы диспансеризации (пункт 13), условия определения этапов диспансеризации как завершенных (законченных) и, соответственно, подлежащих оплате (пункт 20).

         Однако на проблемы, выявленные в процессе мониторинга правоприменительной практики в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе диспансеризации отдельных категорий граждан Российской Федерации, введение в действие нового порядка проведения диспансеризации (Приказ № 36ан) в целом не повлияло. Вступление в силу с 1 апреля 2015 г. Приказа № 36ан не умаляет научно-практического значения и актуальности проведенного мониторинга правоприменительной практики. В выводах и предложениях, сделанных на основе анализа судебной практики и актов прокурорского реагирования за период с 01 января 2012 г. по 15 апреля 2015 г., были учтены действующие с 01.04.2015 г. положения нового порядка проведения диспансеризации (Приказа № 36ан).

         Важно подчеркнуть, что, как и ранее действовавший, новый порядок проведения диспансеризации, утвержденный Приказом № 36ан, распространяется на взрослое население и является общим порядком проведения диспансеризации работающих и неработающих граждан. Помимо общего порядка диспансеризации граждан Российской Федерации существуют специальные правила диспансеризации отдельных категорий граждан, а именно:

         1. Диспансеризация пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в Республике Крым и г. Севастополе в 2014 году (Приказ Минздрава России от 10.10.2014 № 605н);

         2. Диспансеризация детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе усыновленных (удочеренных), принятых под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью (Приказ Минздрава России от 11.04.2013 № 216н);

         3. Диспансеризация пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (Приказ Минздрава России от 15.02.2013 № 72н);

         4. Диспансеризация государственных гражданских служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (Приказ Минздравсоцразвития РФ от 14.12.2009 № 984н);

         5. Диспансеризация граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (Приказ Минздрава РФ от 26.05.2003 № 216).

 

В результате проведенного мониторинга правоприменения в сфере профилактики неинфекционных болезней были выявлены актуальные проблемы, связанные с организацией и обеспечением проведения диспансеризации отдельных категорий граждан.

         1. Как показал проведенный мониторинг правоприменительной практики, в ряде случаев прокуроры обращались в суд с исковыми заявлениями в интересах неопределенного круга лиц о том, чтобы обязать бюджетные учреждения здравоохранения закупить расходные материалы (реагенты), сенсоры и обеспечить применение медицинского оборудования для выполнения планов (планов-графиков) по диспансеризации. Исковые требования прокуроров были удовлетворены во всех случаях, так как отсутствие в лабораториях медицинских организаций необходимых реагентов (расходных материалов), сенсора, медицинского оборудования, проблемы с проведением некоторых исследований (например, УЗИ, маммография), задержки в получении медицинскими организациями результатов исследований – все эти обстоятельства делают невозможным выполнение медицинскими организациями планов по диспансеризации в полном объеме, приводят к нарушениям планов-графиков диспансеризации в целом и отдельных этапов диспансеризации и тем самым нарушают права граждан[1].

         2. Анализ правоприменителной практики позволил выявить проблемы организационного плана в части проведения диспансеризации граждан, а именно, случаи непроведения медицинским учреждением диспансеризации определенной категории граждан (отсутствие организация диспансеризации как таковой), невыполнение (нарушение) медицинской организацией плана-графика диспансеризации. Должностные лица медицинских организаций за непроведение (неорганизацию) диспансеризации привлекаются к административной ответственности по ч.2,3 ст.19.20 «Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)» Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ), за невыполнение в установленный срок предписания о проведении диспансеризации - по ч.1 ст.19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль» КоАП РФ.[2]

         В процессе мониторинга правоприменительной практики были выявлены случаи нарушений прав детей-сирот в связи с непроведением диспансеризации (отсутствием организации диспансеризации как таковой), случаи нарушений (невыполнения) плана-графика диспансеризации.[3]

         Как показал анализ судебной практики, должностные лица медицинских организаций по совокупности нарушений, включающей и факт непроведения (отсутствия организации) диспансеризации, привлекаются к административной ответственности по ч.2 ст.19.20 КоАП РФ за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна). Специального состава административного правонарушения, заключающегося в том, что медицинская организация не организовала (не провела) мероприятий по профилактике неинфекционных болезней, в том числе медицинских осмотров и диспансеризации отдельных категорий граждан, в действующем законодательстве не предусмотрено. Установить (выявить) причины указанных нарушений со стороны должностных лиц медицинских организаций на основании проанализированных правоприменительных актов не представляется возможным, так как в текстах судебных решений фактические причины, по которым должностные лица медицинских организаций не организовали проведения/ нарушили план-график диспансеризации отдельных категорий граждан (т.е. причины административных правонарушений должностных лиц медицинских организаций), не указаны.

         3. Одной из отдельных категорий граждан, проходящих диспансеризацию, являются муниципальные служащие. Порядок проведения диспансеризации государственных гражданских служащих Российской Федерации и муниципальных служащих установлен приказом Минздравсоцразвития РФ от 14.12.2009 № 984н. Следует отметить, что до введения в действие нового порядка проведения диспансеризации, утвержденного Приказом № 36ан, порядок прохождения диспансеризации муниципальными служащими, включая формы документации, не отличался существенно от общего порядка диспансеризации взрослого населения. Однако на сегодняшний день группы здоровья муниципальных служащих определяются во многом так, как это было предусмотрено ранее действовавшим общим порядком диспансеризации, утвержденным Приказом № 1006н. Кроме того, порядком проведения диспансеризации  муниципальных служащих предусмотрено оформление «Паспорта здоровья».

         В результате проведенного мониторинга можно сделать вывод о том, что если, по общему правилу (Приказ № 36ан), диспансеризация взрослого населения носит характер оценки здоровья граждан определенных возрастных групп (оплачивается Территориальными Фондами обязательного медицинского страхования), то в отношении муниципальных служащих диспансеризация, в действительности, имеет своей целью «медицинский осмотр работника перед поступлением на работу», который закреплен п.2 ч.2 ст.46 Закона «Об основах охраны здоровья». Так, в частности, согласно порядку проведения диспансеризации государственных гражданских служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (приказ Минздравсоцразвития РФ от 14.12.2009 № 984н), медицинское учреждение на основании результатов диспансеризации гражданского служащего или муниципального служащего выдает ему заключение о наличии (отсутствии) заболевания, препятствующего поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению (пункт 7).

         В рамках мониторинга правоприменения было проанализировано более 100  решений судов общей юрисдикции по вопросу соблюдения требований приказа Минздравсоцразвития РФ от 14.12.2009 № 984н. Все указанные судебные дела были возбуждены по заявлениям прокуроров в интересах неопределенного круга лиц. При этом почти во всех из рассмотренных судебных решений суды удовлетворили требование прокурора о том, чтобы обязать орган власти муниципального образования обеспечить организацию и проведение диспансеризации муниципальных служащих, в 8 случаях прокурор отказался от исковых требований в связи с добровольным исполнением его требований. При этом, важно отметить, под организацией диспансеризации, согласно правоприменительной практики, подразумеваются следующие действия: заключение органом власти муниципального образования договора с медицинской организацией и утверждение плана-графика диспансеризации муниципальных служащих.

         Как показал мониторинг правоприменительной практики, подобные нарушения выявляются прокуратурой в ходе проверок исполнения законодательства в сфере реализации приоритетного национального проекта «Здоровье», его подпрограммы - «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи» (утверждена постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 294 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения"). Однако в трех из рассмотренных случаев прокуроры обращались в суд с требованием об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, включая также требование о том, чтобы обязать орган власти муниципального образования обеспечить организацию прохождения диспансеризации муниципальными служащими. Иски прокуроров были удовлетворены. И все же, некоторые сомнения вызывает сама возможность выявления прокуратурой нарушений в сфере диспансеризации муниципальных служащих в рамках прокурорской проверки соблюдения органом власти муниципального образования требований законодательства о противодействии коррупции.[4]

         При этом суды не признают уважительной причиной непрохождения диспансеризации муниципальными служащими отсутствие денежных средств в бюджете муниципального образования.[5] Так, в решении Братского районного суда Иркутской области по делу № 2-1018/14 от 18 августа 2014 г. суд указал на то, что «исполнение Администрацией МО «Братский район» обязанностей, установленных законом, не может быть поставлена в зависимость от отсутствия соответствующего финансирования или бюджета».

         В процессе проведения анализа правоприменительных решений были выявлены случаи обращений прокуроров в суд с требованиями о том, чтобы орган власти муниципального образования заключил в целях организации и проведения диспансеризации муниципальных служащих договор с конкретным медицинским учреждением.[6]

         Однако, согласно порядку проведения диспансеризации муниципальных служащих, утвержденному приказом Минздравсоцразвития РФ от 14.12.2009 № 984н, диспансеризация данной категории граждан осуществляется за счет средств соответствующего бюджета в медицинском учреждении, определенном органом власти муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, имеющем лицензию на осуществление медицинской деятельности, включая работы (услуги) при осуществлении амбулаторно-поликлинической медицинской помощи по специальностям: "терапия", "акушерство и гинекология", "неврология", "урология", "хирургия", "офтальмология", "отоларингология", "эндокринология", "психиатрия", "психиатрия-наркология", "рентгенология", "ультразвуковая диагностика", "клиническая лабораторная диагностика". Таким образом, выбор органом власти муниципального образования медицинской организации для проведения диспансеризации муниципальных служащих зависит от результатов закупочных процедур. Предъявить требование к органу власти муниципального образования о заключении договора с конкретной медицинской организацией прокурор не может, но может обязать орган власти муниципального образования разместить, в соответствии с действующим законодательством, заказ на оказание услуг для муниципальных нужд (по проведению диспансеризации муниципальных служащих).

         4. В результате проведенного мониторинга была выявлена правоприменительная проблема, связанная с отсутствием в судебной практике единообразия в юридической квалификации в качестве правонарушения (преступления) таких действий должностных лиц медицинской организации, как внесение ими в документы ложных сведений о лицах, проходивших диспансеризацию. Как показал анализ правоприменительной практики, к уголовной ответственности привлекаются ответственные за организацию и проведение диспансеризации  должностные лица медицинской организации, внесшие в документы ложные сведения либо о прохождении диспансеризации гражданами, которые в действительности диспансеризацию не проходили, либо о прохождении диспансеризации в полном объеме гражданами, которые фактически прошли диспансеризацию не в полном объеме. Причины (мотивы) совершения указанных правонарушений коренятся, с одной стороны, в желании должностных лиц медицинских учреждений получить оплату за проведение диспансеризации в полном объеме и в соответствии с утвержденным планом-графиком диспансеризации, а с другой – в стремлении должностных лиц избежать дисциплинарного взыскания за невыполнение/нарушение плана-графика диспансеризации.

         Проведенный анализ судебных решений показал, что однопорядковые, с точки зрения характера и мотивов, действия должностных лиц медицинских организаций, связанные с внесением в документацию ложных сведений о прохождении диспансеризации отдельными гражданами, квалифицируются правоохранительными органами в соответствии с разными составами разных статей Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ): 

         - по ч.1,3 ст.159 «Мошенничество» УК РФ. По ч. 3 ст.159 УК РФ  (два приговора) наказание назначалось в виде лишения свободы условно, по ч.1 ст.159 УК РФ в одном случае дело было прекращено в связи с примирением сторон;

         - по ч.1 ст.285 «Злоупотребление должностными полномочиями» УК РФ (три приговора: в одном случае суд приговорил лицо к лишению права занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления, связанные с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, сроком на 2 (два) года, в двух других случаях - к лишению свободы условно;

         - по ч.1 ст.292 «Служебный подлог» УК РФ (два приговора, согласно которым наказание было назначено в виде штрафа);

         - по ч.1 ст.285 и ч.2 ст.292 УК РФ (три случая, должностные лица были освобождены от уголовной ответственности в связи с изданием акта амнистии);

         - по ч.2 ст.292, ч.3 ст.159, ч.1 ст.286 «Превышение должностных полномочий» УК РФ (один случай, суд вынес оправдательный приговор).

         Мониторинг практики применения законодательства в сфере профилактики неинфекционных болезней позволяет сделать вывод о том, что в большинстве случаев должностные лица медицинских организаций фальсифицируют результаты проведения диспансеризации (вносят в документацию ложные сведения о лицах, проходивших диспансеризацию) с целью скрыть факт невыполнения плана диспансеризации и избежать привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушение утвержденного для медицинской организации плана-графика диспансеризации. Например, в приговоре Промышленного районного суда г.Смоленска по делу № 1-27/13 от 18 февраля 2013 г. указано, что должностные лица медицинской организации уведомляли Департамент здравоохранения (орган государственной власти) о невозможности выполнения плана диспансеризации, просили снизить план. Однако во внесении изменений в утвержденный план-график диспансеризации медицинской организации было отказано, после чего «главный врач принял решение достигнуть достойных результатов проведения диспансеризации средствами, которые явно имели признаки злоупотребления».

         Приговором Элистинского городского суда Республики Калмыкия по делу № 1-305/13 от 28 ноября 2013 г. должностному лицу медицинского учреждения было назначено наказание за совершение преступления, предусмотренного ч.1 ст.285 УК РФ в виде лишения права занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления, связанные с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, сроком на 2 (два) года. Как было установлено судом, должностное лицо медицинской организации, «желая приукрасить действительное положение о ходе проведения дополнительной диспансеризации, завуалировать низкое качество порученной ей работы по выполнению плана проведения дополнительной диспансеризации, а также избежать дисциплинарных взысканий за неудовлетворительные показатели в работе, дала указание … внести заведомо ложные сведения о прохождении дополнительной диспансеризации 825 граждан». Аналогичные цели преследовали должностные лица медицинских организаций и в других рассмотренных случаях.[7] Но, независимо от преследуемых целей, должностные лица, привлеченные к уголовной ответственности в соответствии с ч.1 ст.285, ч.1 ст.285 и ч.2 ст.292, ч.1 ст.286 УК РФ, получили в результате своих противоправных действий еще и дополнительный доход. При этом, при квалификации действий должностных лиц медицинских учреждений в соответствии с указанными нормами УК РФ, суды не  указывают на корыстный мотив.

         На стремление должностного лица медицинского учреждения получить дополнительный доход, увеличить размер заработной платы было указано в случаях квалификации судами действий должностных лиц по внесению ложных сведений в документацию по диспансеризации в соответствии с ч.3 ст.159 УК РФ - за «обман сотрудников ФОМС относительно количества лиц прошедших диспансеризацию, путем внесения ложных сведений в документы».[8] В Приговоре Сыктывкарского городского суда Республики Коми по делу № 1-487/13 от 23 апреля 2013 г. суд указал на то, что заместитель главного врача поликлиники желал снизить свои трудозатраты, улучшить показатели результативности работы, создать видимость добросовестного исполнения должностных обязанностей, а также стремился получить дополнительный доход в виде дополнительной заработной платы.

         Определением Верховного Суда  Республики Коми по делу № 22-1003/13 от 19 апреля 2013 г. действия главного врача медицинской организации были переквалифицированы с ч. 3 ст. 159 УК РФ на ч. 1 ст. 292 УК РФ, в связи с тем, что «все действия были совершены в одном месте, единым способом, в течение времени, установленного плановыми тождественными мероприятиями, с единым умыслом, направленным на выполнение объема работы во исполнение приказа Минздрава РК, заполненные учетные карты диспансеризации и медицинские карты, составленные осужденной находятся в одной связи, являются официальными документами в сфере медицинских услуг, которые удостоверяют факт проведения врачом-педиатром осмотра детей в рамках плановой диспансеризации, имеющие юридическое значение и влекущие соответствующие юридические последствия, состоящее из ряда тождественных преступных действий, объединенных единым умыслом, в рамках одной государственной программы по охране здоровья несовершеннолетних, и составляющих в своей совокупности единое преступление». Другими словами, по мнению суда, действия должностного лица медицинского учреждения по фальсификации результатов диспансеризации являются единым продолжаемым преступлением, предусмотренным ч.1 ст.292 УК РФ.

         Таким образом, в результате проведенного мониторинга было выявлено нарушение принципа законности правоприменения в части отсутствия единообразия в практике квалификации судами разных субъектов Российской Федерации одних и тех же действий должностных лиц медицинских учреждений по внесению ими в документы ложных сведений о гражданах, проходивших диспансеризацию.

 

         ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

         В результате проведенного на основе судебной практики и материалов прокурорских проверок мониторинга применения законодательства в сфере профилактики неинфекционных болезней, в том числе диспансеризации отдельных категорий граждан за период январь 2012 - апрель 2015 гг. можно сделать следующие выводы: 

         1. Профилактика неинфекционных болезней – одна из целей здравоохранения в Российской Федерации, наряду с такими целями, как сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи. При этом, безусловно, охрана здоровья граждан в целом и профилактика неинфекционных болезней, в частности, не может включать в себя исключительно юридические меры и гарантии прав личности, а должна представлять собой систему различных мер политического, экономического, социального, научного, медицинского характера, обеспечиваемых органами государственной власти и местного самоуправления.

         Одной из форм профилактики неинфекционных болезней является диспансеризация. Диспансеризация, согласно действующему законодательству, во-первых, является комплексным мероприятием, включающем в себя медицинский осмотр врачами-специалистами, во-вторых, относится к приоритетным направлениям здравоохранения Российской Федерации, как форма профилактики неинфекционных заболеваний, в-третьих, организуется и осуществляется посредством взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, а также  органов местного самоуправления путем разработки и реализации системы правовых, экономических и социальных мер.

         Таким образом, организация проведения диспансеризации отдельных категорий граждан должна осуществляться совместными действиями разных органов власти и должностными лицами юридических лиц, в том числе медицинских организаций. Главную роль в обеспечении организации диспансеризации выполняет Министерство здравоохранения РФ – орган регулятор в сфере здравоохранения. Министерство здравоохранения РФ осуществляет, прежде всего, нормативное регулирование отношений по организации и проведению диспансеризации граждан. Так с 1 апреля 2015 г. органом регулятором был введен в действие новый порядок проведения диспансеризации определенных групп взрослого населения, утвержденный приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 03.02.2015 № 36ан, вместо ранее действовавшего (утратившего силу) порядка, утвержденного приказом от 03.12.2012 № 1006н "Об утверждении порядка проведения диспансеризации определенных групп взрослого населения".

         Мониторинг правоприменения в сфере проведения диспансеризации отдельных категорий граждан был проведен с учетом действующего с 01.04.2015 г. нового порядка проведения диспансеризации, однако на проблемы организационного и правового характера, выявленные в процессе проведенного мониторинга, введение в действие нового порядка проведения диспансеризации в целом не повлияло. Нормативное регулирование  проведения диспансеризации в Российской Федерации включает в себя утвержденный приказом Министерства здравоохранения РФ от 03.02.2015 г. № 36ан общий порядок проведения диспансеризации взрослого населения (работающих и неработающих граждан), а также (помимо общего порядка) специальные правила диспансеризации отдельных категорий граждан Российской Федерации таких, как:

         - дети-сироты,

         - дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, в Республике Крым и г.Севастополе в 2014 г.,

         - дети, оставшиеся без попечения родителей, в том числе усыновленные (удочеренные), принятые под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью,

         - государственные гражданские служащие Российской Федерации и муниципальные служащие,

         - граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

         В отношении указанных категорий граждан действуют специальные правила проведения диспансеризации, утвержденные отдельными приказами Министерства здравоохранения РФ.

         Органам-регуляторам в субъектах Российской Федерации (Комитету/Министерству/Департаменту по здравоохранению субъекта Российской Федерации) надлежит организовать регулярный мониторинг реализации приказов Министерства здравоохранения, регулирующих проведение диспансеризации отдельных категорий работающих, неработающих граждан, уделяя особое внимание диспансеризации отдельных категорий детей, с целью выявления проблем, связанных с комплексным (социально-экономическим, правовым, политическим, научным, медицинским) обеспечением профилактики неинфекционных заболеваний.

         2. В результате проведенного мониторинга правоприменительной практики были выявлены проблемы организационного характера, связанные с тем, что должностные лица медицинских учреждений в нарушение действующего законодательства о профилактике неинфекционных болезней  в ряде случаев либо не предпринимают необходимых мер по обеспечению проведения диспансеризации отдельных категорий граждан (в лабораториях медицинских организаций отсутствуют расходные материалы, не применяется медицинское оборудование, задерживается проведение медицинских исследований и т.п.), либо нарушают план-график проведения диспансеризации, либо вообще не организовывают диспансеризацию отдельных категорий граждан, например, детей-сирот.

         Судебная практика по разрешению подобных вопросов, привлечению должностных лиц медицинских организаций к административной ответственности в целом единообразная. Суды удовлетворяют исковые требования прокуроров и возлагают на бюджетные учреждения здравоохранения обязанности по закупке необходимых для обеспечения диспансеризации материалов, иные обязанности, направленные на  выполнение планов по диспансеризации. В случаях, если медицинское учреждение не организовало проведение диспансеризации определенной категории граждан, был нарушен план-график диспансеризации, должностные лица медицинского учреждения привлекаются к административной ответственности. При этом специального состава административного правонарушения, заключающегося в том, что медицинская организация не организовала (не провела) мероприятий по профилактике неинфекционных болезней, в том числе медицинских осмотров и диспансеризации отдельных категорий граждан, в действующем законодательстве не предусмотрено.

         Установить (выявить) в результате анализа правоприменительных актов причины совершения должностными лицами медицинских организаций указанных выше правонарушений не представляется возможным. В текстах судебных решений не указаны фактические причины, по которым должностные лица медицинских организаций не обеспечили или не организовали проведения диспансеризации, причины нарушения медицинскими организациями плана-графика диспансеризации отдельных категорий граждан. Тем не менее, представляется, что устранить подобные нарушения законодательства, регулирующего отношения в сфере профилактики неинфекционных болезней, исключительно юридическими (правоохранительными) мерами, связанными с привлечением виновных в срыве диспансеризации должностных лиц к административной ответственности, невозможно. Вероятно, исходя из того, что профилактика неинфекционных болезней является приоритетным направлением охраны здоровья граждан, а невыполнение мероприятий по диспансеризации нарушает права граждан, органам-регуляторам субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения следует обратить внимание на профессиональную компетентность должностных лиц медицинских организаций в сфере диспансеризации населения.

         3. Порядок проведения диспансеризации муниципальных служащих определен специальным приказом Минздравсоцразвития РФ от 14.12.2009 № 984н. При этом, во-первых, помимо общих задач, диспансеризация данной категории граждан проводится в целях медицинского осмотра работника и выдачи ему заключения о наличии (отсутствии) заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению. Во-вторых, диспансеризация муниципальных служащих проводится за счет денежных средств (бюджета) муниципального образования.  

         Однако прокуратурой в ходе проверок исполнения законодательства в сфере реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» (подпрограммы - «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи») выявляются нарушения действующего порядка проведения диспансеризации муниципальных служащих, а именно факты того, что диспансеризация муниципальных служащих   не организована органами власти муниципальных образований, зачастую под предлогом отсутствия денежных средств в бюджете муниципального образования.

         Представляется, что только акты прокурорского реагирования и судебные решения не способны обеспечить надлежащую деятельность органов власти муниципальных образований по включению в бюджет муниципального образования расходов на проведение диспансеризации муниципальных служащих, размещению заказов на оказание услуг для муниципальных нужд, заключению договоров с медицинскими организациями и утверждению планов-графиков диспансеризации (организации диспансеризации) муниципальных служащих. Возможно, причина нарушений законодательства коренится в недостаточно высоком уровне профессиональной подготовленности лиц, занимающих должности в органах власти муниципальных образований.

         4. Мониторинг практики применения законодательства в сфере профилактики неинфекционных болезней позволяет сделать вывод о том, что зачастую в целях сокрытия факта невыполнении/ нарушения утвержденного для медицинской организации плана-графика диспансеризации (стремясь избежать дисциплинарной ответственности), а также получения дополнительного вознаграждения, должностные лица медицинских организаций фальсифицируют результаты проведения диспансеризации путем внесения в документацию ложных сведений о лицах, проходивших диспансеризацию.

         С юридической точки зрения, проблема правоприменения здесь заключается, прежде всего, в отсутствии единообразной судебной практики применения Уголовного кодекса Российской Федерации при квалификации в качестве преступных действий должностных лиц медицинских организаций по фальсификации ими сведений о проведении диспансеризации отдельных категорий граждан. Возможно, для обеспечения единства правоприменительной практики требуются разъяснения высшей судебной инстанции.

         Тем не менее, при решении вопроса о юридической квалификации действий должностных лиц медицинских организаций, связанных с «приписками», т.е. с внесением в документацию ложных сведений о лицах, проходивших диспансеризацию, важно иметь в виду и сложившийся в сфере здравоохранения порядок организации и утверждения медицинским учреждениям плана диспансеризации населения. С организационной точки зрения, медицинские учреждения обязаны выполнять утвержденный им органом-регулятором план-график по диспансеризации. Но не во всех случаях должностные лица медицинских организаций имеют объективную возможность выполнить план по диспансеризации населения, например, по причине того, что граждане уклоняются от прохождения диспансеризации или не проходят диспансеризацию в полном объеме. Привлечение должностных лиц медицинских организаций к дисциплинарной ответственности за то, что граждане отказались (не обратились, не явились) от прохождения диспансеризации, вряд ли можно считать правомерным, обоснованным, обеспечивающим проведение диспансеризации населения.

 

[1] решения Эльбрусского районного суда Кабардино-Балканской Республики по делу № 2-373/14 от 15 августа 2014 г., по делу № 2-374/14 от 15 августа 2014 г., по деду № 2-376/14 от 18 августа 2014 г., решение Новолялинского районного суда Свердловской области по делу № 2-304-14 от 22 сентября 2014 г.

[2] постановление Мирового судьи судебного участка № 29 Камчатского края по делу № 5-411-13 от 29 октября 2013 г.

[3] постановление Мирового судьи судебного участка № 72 Тосненского района Ленинградской области по делу № 3-301-13 от 20 сентября 2013 г., решение Верховного суда Республики Тыва по делу № 12-114-14 от 16 октября 2014 г.

[4] решение Матвеево-Курганского районного суда Ростовской области по делу № 2-488/14 от 29 мая 2014 г., решение Матвеево-Курганского районного суда Ростовской области по делу № 2-483/14 от 26 мая 2014 г., решение Матвеево-Курганского районного суда Ростовской области по делу № 2-487/14 от 29 мая 2014 г.

[5] решение Аргаяшского районного суда Челябинской области по делу № 2-1191/14 от 26 ноября 2014 г., решение Братского районного суда Иркутской области по делу № 2-1018/14 от 18 августа 2014 г., решение Колпашевского городского суда Томской области по делу № 2-587/14 от 5 июня 2014 г., решение Приютненского районного суда Республики Калмыкия по делу № 2-465/14 от 14 октября 2014 г.

[6] решение Локнянского районного суда Псковской области по делу № 2-75/13 от 16 апреля 2013 г., решение Аскизкого районного суда Республики Хакасия по делу № 2-221/14 от 11 мая 2014 г., решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-657/14 от 14 мая 2014 г., решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-665/14 от 15 мая 2014 г., решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-656/14 от 24 апреля 2014 г., решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-645-14 от 22 апреля 2014 г., решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-643/14 от 24 апреля 2014 г., решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-642/14 от 24 апреля 2014 г., решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-634/14 от 22 апреля 2014 г., решение Сорского районного суда Республики Хакасия по делу № 2-398/14 от 15 сентября 2014 г.

[7] постановление Ленинского районного суда г. Грозного Чеченской Республики по делу № 1-112/14 от 13 августа 2014 г.; постановление Валдайского районного суда Новгородской области по делу № 1-146/14 от 22 сентября 2014 г., а также делу № 1-114/14 от 18 июня 2014  г.; приговор Боханского районного суда Иркутской области по делу № 1-2/14 от 14 мая 2014 г.

[8] приговор Щучанского районного суда Курганской области по делу № 1-19/14 от 31 января 2014 г.; постановление  Карталинского городского суда Челябинской области  по делу № 1-233/14 от 21 ноября 2014 г.

Список проанализированных судебных актов

  1. Определение Верховного Суда  Республики Коми по делу № 22-1003/13 от 19 апреля 2013 г.
  2. Постановление  Карталинского городского суда Челябинской области  по делу № 1-233/14 от 21 ноября 2014 г.
  3. Постановление Валдайского районного суда Новгородской области делу № 1-114/14 от 18 июня 2014  г.;
  4. Постановление Валдайского районного суда Новгородской области по делу № 1-146/14 от 22 сентября 2014 г.,
  5. Постановление Ленинского районного суда г. Грозного Чеченской Республики по делу № 1-112/14 от 13 августа 2014 г.;
  6. Постановление Мирового судьи судебного участка № 29 Камчатского края по делу № 5-411-13 от 29 октября 2013 г.
  7. Постановление Мирового судьи судебного участка № 72 Тосненского района Ленинградской области по делу № 3-301-13 от 20 сентября 2013 г.,
  8. Приговор Боханского районного суда Иркутской области по делу № 1-2/14 от 14 мая 2014 г.
  9. Приговор Промышленного районного суда г. Смоленска по делу № 1-27/13 от 18 февраля 2013 г.
  10. Приговор Сыктывкарского городского суда Республики Коми по делу № 1-487/13 от 23 апреля 2013 г.
  11. Приговор Щучанского районного суда Курганской области по делу № 1-19/14 от 31 января 2014 г.;
  12. Приговор Элистинского городского суда Республики Калмыкия по делу № 1-305/13 от 28 ноября 2013 г.
  13. Решение Аргаяшского районного суда Челябинской области по делу № 2-1191/14 от 26 ноября 2014 г.,
  14. Решение Аскизкого районного суда Республики Хакасия по делу № 2-221/14 от 11 мая 2014 г.,
  15. Решение Братского районного суда Иркутской области по делу № 2-1018/14 от 18 августа 2014 г.,
  16. Решение Верховного суда Республики Тыва по делу № 12-114-14 от 16 октября 2014 г.
  17. Решение Колпашевского городского суда Томской области по делу № 2-587/14 от 5 июня 2014 г.,
  18. Решение Локнянского районного суда Псковской области по делу № 2-75/13 от 16 апреля 2013 г.,
  19. Решение Матвеево-Курганского районного суда Ростовской области по делу № 2-488/14 от 29 мая 2014 г.,
  20. Решение Матвеево-Курганского районного суда Ростовской области по делу № 2-483/14 от 26 мая 2014 г.,
  21. Решение Матвеево-Курганского районного суда Ростовской области по делу № 2-487/14 от 29 мая 2014 г.
  22. Решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-657/14 от 14 мая 2014 г.,
  23. Решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-665/14 от 15 мая 2014 г.,
  24. Решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-656/14 от 24 апреля 2014 г.,
  25. Решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-645-14 от 22 апреля 2014 г.,
  26. Решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-643/14 от 24 апреля 2014 г.,
  27. Решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-642/14 от 24 апреля 2014 г.,
  28. Решение Миллеровского районного суда Ростовской области по делу № 2-634/14 от 22 апреля 2014 г.,
  29. Решение Новолялинского районного суда Свердловской области по делу № 2-304-14 от 22 сентября 2014 г.
  30. Решение Приютненского районного суда Республики Калмыкия по делу № 2-465/14 от 14 октября 2014 г.
  31. Решение Сорского районного суда Республики Хакасия по делу № 2-398/14 от 15 сентября 2014 г.
  32. Решение Эльбрусского районного суда Кабардино-Балканской Республики по делу № 2-373/14 от 15 августа 2014 г.,
  33. Решение Эльбрусского районного суда Кабардино-Балканской Республики по делу № 2-374/14 от 15 августа 2014 г.,
  34. Решение Эльбрусского районного суда Кабардино-Балканской Республики по делу № 2-376/14 от 18 августа 2014 г.,
  35. Решении Братского районного суда Иркутской области по делу № 2-1018/14 от 18 августа 2014 г.


Коммерческое право

 

Имущественная ответственность руководителя организации  

(отчет подготовлен помощником эксперта Сорокиным В.А., эксперт – к.ю.н., доцент кафедры коммерческого права СПбГУ Жмулина Д.А.)

В ходе работы по мониторингу проанализировано 24 судебных акта арбитражных судов, состоящих из 8 актов Высшего Арбитражного Суда РФ, 14 актов Федеральных арбитражных судов округов, 1 акта арбитражного апелляционного суда и 8 судебных решений судов общей юрисдикции субъектов РФ. Из всей совокупности актов арбитражных судов 10 из них были вынесены до принятия Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 62 "О некоторых вопросах возмещения убытков лицами, входящими в состав органов юридического лица" (далее – Постановление Пленума ВАС РФ №62), что позволяет отразить контраст в понимании проблемы правоприменительной практикой.

Актуальность исследования обусловлена тем, что в доктрине и практике возникают споры относительно ответственности единоличного исполнительного органа (руководителя организации) перед юридическим лицом (работодателем).

 

Проблема правовой квалификации

С одной стороны, согласно ст. 53.1. (ранее – п. 3 ст. 53) ГК РФ лицо, которое в силу закона, иного правового акта или учредительного документа юридического лица уполномочено выступать от его имени (пункт 3 статьи 53), обязано возместить по требованию юридического лица, его учредителей (участников), выступающих в интересах юридического лица, убытки, причиненные по его вине юридическому лицу.

П. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 62 "О некоторых вопросах возмещения убытков лицами, входящими в состав органов юридического лица" указывает, что требование о возмещении убытков, причиненных действиями (бездействием) директора юридического лица, подлежит рассмотрению в соответствии с положениями пункта 3 статьи 53 ГК РФ, в том числе в случаях, когда истец или ответчик ссылаются в обоснование своих требований или возражений на статью 277 Трудового кодекса Российской Федерации.

С другой стороны, в соответствии со ст. 277 ТК РФ руководитель организации несет полную материальную ответственность за прямой действительный ущерб, причиненный организации. В случаях, предусмотренных федеральными законами, руководитель организации возмещает организации убытки, причиненные его виновными действиями. При этом расчет убытков осуществляется в соответствии с нормами, предусмотренными гражданским законодательством.

Таким образом, лишь расчет убытков осуществляется в соответствии с нормами, предусмотренными гражданским законодательством, но природа ответственности руководителя организации не изменяется.

В п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.11.2006 N 52 "О применении судами законодательства, регулирующего материальную ответственность работников за ущерб, причиненный работодателю" (далее –ППВС от 16.11.2006 N 52) в п. 9 указывается: «учитывая, что полная материальная ответственность руководителя организации за ущерб, причиненный организации, наступает в силу закона (статья 277 ТК РФ), работодатель вправе требовать возмещения ущерба в полном размере независимо от того, содержится ли в трудовом договоре с этим лицом условие о полной материальной ответственности. При этом вопрос о размере возмещения ущерба (прямой действительный ущерб, убытки) решается на основании того федерального закона, в соответствии с которым руководитель несет материальную ответственность (например, на основании статьи 277 ТК РФ либо пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях")».

Также существует трудность в определении подведомственности данной категории дел.  Высший Арбитражный Суд в Постановлении Пленума ВАС РФ №62 указал, что с учетом положений пункта 4 статьи 225.1 АПК РФ споры по искам о привлечении к ответственности лиц, входящих или входивших в состав органов управления юридического лица, в том числе в соответствии с абзацем первым статьи 277 Трудового кодекса Российской Федерации, являются корпоративными, дела по таким спорам подведомственны арбитражным судам (пункт 2 части 1 статьи 33 АПК РФ) и подлежат рассмотрению по правилам главы 28.1 АПК РФ.

Верховный Суд (Постановление Пленума ВС РФ от 16.11.2006 N 52, Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за третий квартал 2003 г.) указывает, что в силу части первой статьи 232 ТК РФ обязанность работника возместить причиненный работодателю ущерб возникает в связи с трудовыми отношениями между ними, отношения между генеральным директором акционерного общества и акционерным обществом вытекают из трудового договора (гл. 43 Трудового кодекса Российской Федерации). Следовательно, дело по иску акционерного общества к генеральному директору общества (в том числе бывшему) о возмещении им убытков, причиненных обществу при исполнении своих обязанностей, возникает из трудовых отношений и как дело по трудовому спору подведомственно суду общей юрисдикции.

 

Судебная практика до принятия Постановления Пленума ВАС РФ №62

Практика[9] судов до принятия Постановления Пленума ВАС РФ №62 была весьма противоречива. Как правило, по данной категории споров суды обосновывали свои решения ссылками на ст. 11, 12, 15, 53 (в ранее действовавшей редакции, сегодня – 53.1), 1064, 1081 ГК РФ. Принципиально то, что, помимо ссылок на некоторые из приведенных статей ГК РФ, одновременно суды отсылали и к ст. 277 ТК РФ. То есть, не прослеживался четкий вывод об относимости ответственности руководителя организации к материальной или гражданско-правовой ответственности.

Сочетание ссылок на ст. 277 ТК РФ и ст. 15 ГК РФ представляется допустимым. Указание на данные нормы позволяет предположить, что суд воспринимает ответственность как материальную, но отсылает к ГК с целью расчета убытков, поскольку даже полная материальная ответственность не учитывает упущенную выгоду.

Однако данное предположение может опровергаться текстом судебного решения, где может использоваться термин гражданско-правовая ответственность. Особенное место в судебной практике до принятия Постановления Пленума ВАС РФ №62 занимает дело Постановление Президиума ВАС РФ от 12.04.2011 N 15201/10 по делу N А76-41499/2009-15-756/129 (ранее ВАС РФ отказывал в передаче аналогичных дел в Президиум). Этот прецедент противоречив и не позволяет прояснить позицию суда относительно рассматриваемой проблемы.

С одной стороны, ВАС РФ однократно использовал термин гражданско-правовая ответственность. А с другой стороны, ВАС РФ признал неправильным вывод суда первой инстанции о невозможности привлечения ответчика к полной материальной ответственности, поскольку тот не применил ст. 277 ТК РФ.

Таким образом, понять, как все-таки квалифицировал Президиум данные отношения, затруднительно. Имеет место смещение понятий. Однако практика после вынесения указанного постановления стала рассматривать данную позицию, как легализующую привлечение руководителя организации к гражданско-правовой ответственности.

Представляется, что обоснование указанной позиции состоит в том, что формулировка ч. 2 ст. 277 ТК РФ «в случаях, предусмотренных федеральными законами, руководитель организации возмещает организации убытки, причиненные его виновными действиями» толкуется, как отсылка к случаям гражданско-правовой ответственности.

Одновременные ссылки суда[10] на ст. 11 или 12 ГК РФ и ст. 277 ТК РФ не представляются допустимыми. Нормы о защите гражданских прав и о полной материальной ответственности, на наш взгляд, не должны применяться вместе. Допустимо либо сочетание ст. 277 и ст. 352 ТК РФ, предусматривающей способы защиты трудовых прав, либо сочетание ст. 53.1 и ст. 12 ГК РФ.

Тем более, неправильно[11] сочетание ст. 1064 или 1081 ГК РФ и ст. 277 ТК РФ. Статьи ГК  РФ говорят о деликтном характере такой ответственности, а статья ТК РФ – об ответственности по договору за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей.

Поддерживая возможность привлечения руководителя организации к деликтной ответственности, ФАС Уральского округа[12] указал, что «при разрешении спора необходимо разрешить вопрос о правомочиях руководителя общества принимать решения о выплате себе премии без одобрения (согласия) участников общества … поскольку премия была выплачена в отсутствие оснований, установленных каким-либо договором или положением, определяющим порядок ее исчисления, суды обоснованно удовлетворили исковые требования».

Таким образом, судебная практика до принятия Постановления Пленума ВАС РФ №62 пыталась одновременно применять и ГК РФ, и ТК РФ.

 

Судебная практика после принятия Постановления Пленума ВАС РФ №62

 

 С принятием Постановления Пленума ВАС РФ №62 судом была провозглашена позиция, игнорирующая ст. 277 ТК РФ и отдающая приоритет в регулировании ст. 53 (сегодня – ст. 53.1) ГК РФ. ВАС РФ назвал указанные споры корпоративными и подлежащими рассмотрению в арбитражных судах. Поэтому применение гражданско-правовой или материальной ответственности стало зависеть от выбора суда. При обращении в арбитражные суды отношения квалифицируются как корпоративные, ответственность рассматривается как гражданско-правовая. При обращении в суды общей юрисдикции спор рассматривается как трудовой, а ответственность, соответственно, как материальная.

После принятия Постановления Пленума ВАС РФ №62 арбитражная практика[13] стала единообразно квалифицировать данные споры. Доводы о том, что споры по искам, связанным с материальной ответственностью руководителя организации за причиненный работодателю ущерб, являются трудовыми спорами, отклоняются судами как не основанные на законе. В связи со специальным субъектным составом к указанным правоотношениям не подлежат применению нормы трудового законодательства.

Не применяются норма ч. 2 ст. 392 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой для обращения работодателя в суд с иском к работнику о возмещении ущерба установлен один год со дня его обнаружения.

Рассматривая корпоративные споры, арбитражный суд может не признавать преюдициальной силы за решением суда общей юрисдикции по спору из трудовых отношений.[14] В данном деле арбитражный суд указал, что суды общей юрисдикции не рассматривали спор с точки зрения разумности, целесообразности и добросовестности действий ответчика как генерального директора в его отношениях с обществом как работодателем ответчика, совершенных не в интересах общества. В рамках заявленного предмета спора суды рассматривали действительность соглашений о компенсации ущерба с точки зрения трудового законодательства в отношениях работодателя с его работниками, а следовательно, такие решения, по мнению арбитражного суда, не могут иметь преюдициального значения в рамках спора из корпоративных отношений. Таким образом, суд рассматривает действия генерального директора, как не противоправные по трудовому законодательству, но как противоправные по гражданскому законодательству. Такая позиция вызывает сомнения с точки зрения ее обоснованности, поскольку суд общей юрисдикции разрешал тождественный спор, а категории разумности, целесообразности и добросовестности являются общеправовыми и могут применяться и судами общей юрисдикции.

Практика судов общей юрисдикции[15] на уровне судов субъектов РФ расходится с позицией, сформулированной Постановлением Пленума ВАС РФ №62 и практикой арбитражных судов. Если районные суды часто прекращают дела за неподведомственностью судам общей юрисдикции со ссылкой на Постановление Пленума ВАС РФ №62, то такие решения отменяются судами апелляционной инстанции, поскольку, по их мнению, убытки юридического лица, причиненные руководителем организации, возникли в период его работы по трудовому договору, то в данном случае имеет место индивидуальный трудовой спор, который подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства. Кроме того, суды субъектов федерации исходят из следующего: в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 года № 23 «О судебном решении» указано, что в силу части 4 статьи 198 ГПК РФ в решении суда должен быть указан закон, которым руководствовался суд. Суду также следует учитывать: постановления Конституционного Суда Российской Федерации; постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации; постановления Европейского Суда по правам человека, в которых дано толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подлежащих применению в данном деле. Таким образом, постановления Пленума ВАС РФ не относятся к тем правовым актам, которые суду следует учитывать при вынесении решения.

Только в одном деле[16] суд субъекта РФ указал на подведомственность спора арбитражному суду и отказал в его рассмотрении.

 

[9] Постановление Президиума ВАС РФ от 12.04.2011 N 15201/10 по делу N А76-41499/2009-15-756/129, Определение ВАС РФ от 26.07.2012 N ВАС-9547/12 по делу N А07-2690/2011, Постановление ФАС Уральского округа от 26 марта 2012 г. N Ф09-1333/12, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 13.03.2013 по делу N А28-5120/2012, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03.12.2012 по делу N А28-1031/2012, Определение ВАС РФ от 17.01.2013 N ВАС-18170/12 по делу N А40-136100/11-104-1156, Постановление ФАС Московского округа от 26.09.2012 по делу N А40-136100/11-104-1156, Определение ВАС РФ от 16.06.2009 N ВАС-1641/08, Постановление ФАС Поволжского округа от 19.02.2009 по делу N А06-3156/2007.

[10] Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03.12.2012 по делу N А28-1031/2012, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 13.03.2013 по делу N А28-5120/2012.

[11] Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 06.12.2012 по делу N А32-9673/2011, Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2012 N 18АП-11380/2012 по делу N А47-811/2011, Определение Московского городского суда от 13.07.2010 по делу N 33-20691

[12] Постановление ФАС Уральского округа от 21.05.2012 N Ф09-2882/12 по делу N А60-14049/2011

[13] Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.02.2015 по делу N А21-1326/2014, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.02.2015 по делу N А66-6857/2009, Определение ВАС РФ от 23.06.2014 N ВАС-7820/14 по делу N А21-2818/2013, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 02.04.2014 по делу N А21-2818/2013, Определение ВАС РФ от 23.06.2014 N ВАС-7839/14 по делу N А21-587/2013,Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26.02.2014 по делу N А21-587/2013, Определение ВАС РФ от 23.06.2014 N ВАС-7226/14 по делу N А21-9206/2012, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18.02.2014 по делу N А21-9206/2012, Определение ВАС РФ от 25.12.2013 N ВАС-18048/13 по делу N А56-14323/2012, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 08.11.2013 по делу N А56-14323/2012, Постановление ФАС Московского округа от 25.12.2013 N Ф05-15948/2013 по делу N А40-56678/2013, Постановление ФАС Московского округа от 02.10.2013 по делу N А40-136/12-103-1.

[14] Постановление ФАС Московского округа от 25.12.2013 N Ф05-15948/2013 по делу N А40-56678/2013

[15] Апелляционное определение Краснодарского краевого суда по Делу № 33-26487/2014 от 4 декабря 2014 года, апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда № 33-9250 от 10.06.2014,  апелляционное определение Кемеровского областного суда № 33-9672 от «25» сентября 2014г., апелляционное определение Верховного Суда Удмуртской Республики по делу № 33-4514/13 от 04.12.2013, апелляционное определение Саратовского областного суда по Делу № 33 – 7973 от 19 декабря 2013 года, апелляционное определение Верховного Суда Удмуртской Республики по  делу № 33-2825/2014 от 18.08.2014.

[16] Апелляционное определение Томского областного суда по делу № 33-1800/2014 от 27 июня 2014 года

Приложение №1. Список проанализированных актов.

  1. Постановление Президиума ВАС РФ от 12.04.2011 N 15201/10 по делу N А76-41499/2009-15-756/129,
  2. Определение ВАС РФ от 26.07.2012 N ВАС-9547/12 по делу N А07-2690/2011, 
  3. Постановление ФАС Уральского округа от 26 марта 2012 г. N Ф09-1333/12, 
  4. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 13.03.2013 по делу N А28-5120/2012, 
  5. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03.12.2012 по делу N А28-1031/2012, 
  6. Определение ВАС РФ от 17.01.2013 N ВАС-18170/12 по делу N А40-136100/11-104-1156, 
  7. Постановление ФАС Московского округа от 26.09.2012 по делу N А40-136100/11-104-1156, 
  8. Определение ВАС РФ от 16.06.2009 N ВАС-1641/08, 
  9. Постановление ФАС Поволжского округа от 19.02.2009 по делу N А06-3156/2007.
10.  Постановление ФАС Уральского округа от 21.05.2012 N Ф09-2882/12 по делу N А60-14049/2011,
11.  Постановление ФАС Северо-Западного округа от 05.02.2015 по делу N А21-1326/2014,
12.  Постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.02.2015 по делу N А66-6857/2009,
13.  Определение ВАС РФ от 23.06.2014 N ВАС-7820/14 по делу N А21-2818/2013,
14.   Постановление ФАС Северо-Западного округа от 02.04.2014 по делу N А21-2818/2013,
15.  Определение ВАС РФ от 23.06.2014 N ВАС-7839/14 по делу N А21-587/2013,
16.  Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26.02.2014 по делу N А21-587/2013,
17.  Определение ВАС РФ от 23.06.2014 N ВАС-7226/14 по делу N А21-9206/2012,
18.  Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18.02.2014 по делу N А21-9206/2012,
19.  Определение ВАС РФ от 25.12.2013 N ВАС-18048/13 по делу N А56-14323/2012,
20.  Постановление ФАС Северо-Западного округа от 08.11.2013 по делу N А56-14323/2012,
21.  Постановление ФАС Московского округа от 25.12.2013 N Ф05-15948/2013 по делу N А40-56678/2013,
22.  Постановление ФАС Московского округа от 02.10.2013 по делу N А40-136/12-103-1.
23.  Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 06.12.2012 по делу N А32-9673/2011.
24.  Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2012 N 18АП-11380/2012 по делу N А47-811/2011
25.  Апелляционное определение Краснодарского краевого суда по Делу № 33-26487/2014 от 4 декабря 2014 года,
26.  Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда № 33-9250 от 10.06.2014,
27.   Апелляционное определение Кемеровского областного суда № 33-9672 от 25 сентября 2014 г.,
28.  Апелляционное определение Верховного Суда Удмуртской Республики по делу № 33-4514/13 от 04.12.2013,
29.  Апелляционное определение Саратовского областного суда по делу № 33 – 7973 от 19 декабря 2013 года,
30.  Апелляционное определение Верховного Суда Удмуртской Республики по делу № 33-2825/2014 от 18.08.2014.
31.  Апелляционное определение Томского областного суда по делу № 33-1800/2014 от 27 июня 2014 года.
32.  Определение Московского городского суда от 13.07.2010 по делу N 33-20691

 

 

Руководитель экспертной группы,                                  Белов С.А.

к.ю.н., доцент